VII SA/Wa 1144/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę 1. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...]z [...] marca 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] (z upoważnienia którego działał Zastępca Dyrektora Biura [...]), zwanego dalej "skarżącym", stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [...] listopada 2017 r. do Urzędu [...]wpłynął wniosek spółki [...]S.A. z siedzibą w [...] (dalej "inwestor") o udzielenie pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, miejscami parkingowymi naziemnymi, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ew. [...]z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] (dalej "inwestycja"). Prezydent [...], w dniu [...] listopada 2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie, a także o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz o możliwości składania uwag i wniosków do powyższej dokumentacji. Następnie postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2017 r. Prezydent [...] nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Przy piśmie z [...] grudnia 2017 r. pełnomocnik inwestora złożył stosowne wyjaśnienia oraz 4 egzemplarze poprawionego projektu budowlanego. W dniu [...] stycznia 2018 r. Prezydent [...] zawiadomił strony o zebranym materiale dowodowym, o możliwości zapoznania się z aktami oraz o możliwości składania uwag i wniosków do powyższej dokumentacji, w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. 3. Po przeprowadzeniu wymaganego postępowania Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, miejscami parkingowymi naziemnymi, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej "pr.bud.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.", a także art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 814) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1438). W uzasadnieniu organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, że załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, planowana inwestycja nie narusza postanowień uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzła ulic [...]. 4. Pismem z [...] lutego 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...] wniósł Prezydent [...], działający przez Zastępcę Dyrektora [...]. Organ wyjaśnił, że dla nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1,1485 ha, Sąd Rejonowy dla [...], XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W dziale pierwszym (I-SP) wskazanej księgi wieczystej, w polu sposób korzystania, widnieje wpis: "grunt oddany w użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia działalności turystycznej (campingu)". W dziale II ww. księgi wieczystej jako właściciel ujawnione jest Miasto [...], a jako użytkownik wieczysty [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]. Należy mieć w związku z tym na uwadze, że w dniu nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowa nieruchomość została oddana z przeznaczeniem na działalność turystyczną - camping. Dlatego zadanie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, miejscami parkingowymi naziemnymi, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], jest niezgodne z celem, w jakim przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Dodatkowo odwołujący się wskazał, że pismem z [...] stycznia 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...] zwrócił się z prośbą o informację, na jakim etapie jest rozpatrywanie wniosku inwestora o zmianę umowy wieczystego użytkowania dla ww. działki. W odpowiedzi Biuro [...] wskazało, że wniosek jeszcze nie został rozpatrzony, a tym samym charakter użytkowania wieczystego nie został zmieniony. 5. W piśmie z [...] lutego 2018 r. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] (działający z upoważnienia Prezydenta [...]) odpowiadając na zarzuty przedstawione w odwołaniu wyjaśnił, że inwestor przy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji złożył skutecznie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie nakłada jednak na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku "zbadania złożonego do akt sprawy oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane", na co wskazywał odwołujący się. Natomiast pismem z [...] lutego 2018 r. inwestor ustosunkował się do zarzutów odwołania. Inwestor wyjaśnił przy tym, że nie jest dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował w ramach tego samego postępowania pozycję organu oraz strony. W związku z powyższym wniesione przez Prezydenta [...] odwołanie uznać należy za niedopuszczalne. 6. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] marca 2018 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2018 r. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że art. 134 k.p.a. wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechę ogólną. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również z przyczyn podmiotowych. Do pierwszych z nich należy zaliczyć: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron; b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym; c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej bądź w postaci niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. W przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta [...] nr [...] zostało wniesione przez Zastępcę Dyrektora [...]. Należy stwierdzić, że [...] stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu Miasta [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Zdaniem Wojewody, skoro Prezydent [...] orzekał w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach - jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Na marginesie Wojewoda [...] dodał, że przyczyną wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może być ewentualne niedostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. 7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z [...] kwietnia 2018 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezydentowi [...], reprezentującemu Miasto [...] nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji nr [...], w sytuacji kiedy [...] działające w imieniu Miasta [...] w zakresie udzielonych pełnomocnictw, zostało wskazane jako strona postępowania w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem w ww. decyzji nr [...] [...] zostało uznane za stronę w przedmiotowym postępowaniu, brak jest podstaw do uznania, że utraciło przymiot strony na etapie odwoławczym od ww. decyzji; 1) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że Prezydent [...] reprezentujący Miasto [...], nie działa jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]z obrębu [...] objętej użytkowaniem wieczystym, a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] działającego jako organ, który wydał decyzję nr [...]; 1) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez odmówienie Prezydentowi [...] legitymacji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy w szeregu innych prowadzonych przez Wojewodę [...] postępowaniach administracyjnych w analogicznych sprawach organ przyznawał przymiot strony; 1) naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania, a co z tym związane jego niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych. 8. Odpowiadając w dniu [...] maja 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. 9. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. 10. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga wniesiona do Sądu dotyczy postępowania prowadzonego w trybie zwykłym w przedmiocie pozwolenia na budowę określonego budynku mieszkalnego. Organem administracji państwowej właściwym do wydania pozwolenia na budowę był Prezydent [...], zgodnie bowiem z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (pr.bud.) sprawy określone w tej ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów należą do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organem pierwszej instancji jest w tym wypadku starosta powiatu. Do przedmiotowej inwestycji nie mają bowiem zastosowania przepisy szczególne wskazujące na właściwość wojewody (art. 82 ust. 3 i 4 pr.bud.). Jednocześnie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...], powołanymi w decyzji organu pierwszej instancji, Prezydent [...] wykonuje zadania starosty w odniesieniu do zadań w zakresie prawa budowlanego. Kompetencja Prezydenta [...] do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie może być i nie była podważana w rozpatrywanej sprawie. Z akt sprawy wynika również, że inwestycja dla której wydano w rozpatrywanej sprawie przedmiotowe pozwolenie na budowę została zaprojektowana na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...]. Nieruchomość ta została oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] dla której Sąd Rejonowy dla [...], XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę wieczystą nr [...]. W dziale II ww. księgi wieczystej jako właściciel nieruchomości ujawnione jest Miasto [...], a jako użytkownik wieczysty - inwestor. W przedmiotowej sprawie widać zatem, że Prezydent [...] skupia dwie różne funkcje: funkcje organu administracji publicznej właściwego do wydania pozwolenia na budowę, a jednocześnie funkcję właściciela nieruchomości, na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja. Oznacza to, że Prezydent [...] działa zarówno w sferze imperium jako podmiot władczy, jak i w sferze dominium jako właściciel określonego mienia. Zbieg obu funkcji, a przez to odpowiednich kompetencji Prezydenta [...] dostrzegł Wojewoda [...], do którego wpłynęło odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę złożone przez [...] (dalej "[...]"). Jak wskazano wyżej, Wojewoda [...]uznał, że [...] stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych [...], za pośrednictwem którego Prezydent [...] wykonuje swoje zadania. Każde działanie [...] i pozostałych biur w [...] należy uznawać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Jedocześnie organowi drugiej instancji znane jest stosunkowo liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, które w sposób w miarę zgodny uznawały, że niedopuszczalne jest aby organ administracji publicznej orzekający (jako organ władczy) w pierwszej instancji postępowania administracyjnego występował w roli strony na innym etapie tego samego postępowania. W związku z taką interpretacją przepisów postępowania administracyjnego przez sądy, organ drugiej instancji uznał, że należy stwierdzić niedopuszczalność odwołania wynikającą z art. 134 k.p.a. 11. Rozpatrując skargę Prezydenta [...] reprezentowanego przez ww. [...] Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie ma przesłanek dla jej uchylenia. Sąd przyjmuje w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone między innymi w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12, a także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. W orzeczeniach tych stwierdzono wyraźnie, że nie można podzielić poglądu, według którego przepisy obowiązującego prawa przypisują określonemu organowi samorządu terytorialnego kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach posiadanego imperium oraz reprezentowania tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących jej dominium (majątku) bez żadnych zastrzeżeń. Fakt, że jeden organ na podstawie odrębnych przepisów wykonuje zarówno obowiązki władcze jak i zadania właściciela określonego mienia nie oznacza, że taki organ prowadzący postępowania może występować w roli strony postępowania. Tym bardziej organ administracji publicznej, który wydał akt administracyjny nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji wydanej w pierwszej instancji lub na przykład wniosku o stwierdzenie nieważności własnego rozstrzygnięcia jako strona postępowania. Innymi słowy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie prawniczej utrwalony jest pogląd, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany). Ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (vide wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 1387/12, wraz z powołanym tam orzecznictwem). Ze względu na przyjęte zasady postępowania administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 1387/12 oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Gminę [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1691/11. Wyrok ten zapadł w sprawie skargi Gminy [...] na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...]sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. We wskazanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r., sąd oddalił skargę jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie zasady wyrażone w powołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, włącznie z uchwałą w sprawie o sygn. akt OPS 1/03, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdza, że decyzja Wojewody [...] jako organu drugiej instancji jest zgodna z prawem. Ani [...] nie są samodzielnymi podmiotami prawa wyposażonymi w odrębną legitymację do występowania samodzielnego w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym. Obie jednostki organizacyjne są jedynie jednostkami pomocniczymi Prezydenta [...]. Nie mogą zatem wnosić odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta [...]. Niedopuszczalność odwołania stwierdził Wojewoda [...] ograniczając się wszakże do powołania art. 134 k.p.a. jako podstawy prawnej. Sąd zauważa przy tym, że prawidłowa - co do istoty sprawy - decyzja Wojewody [...], powinna obejmować również szerszą podstawę prawną i odpowiednio wyrazić jej konsekwencję w sentencji wydanego postanowienia. W doktrynie przyjmuje się bowiem, że jeśli mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn podmiotowych, a więc gdy odwołanie zostało wniesione przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, mimo że istnieją podstawy do rekonstruowania interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie, to organ odwoławczy powinien rozpoznać takie odwołanie, a następnie wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide: B. Adamiak, Komentarz do art. 134 Nb 3, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 532-533). Powyższe naruszenie przepisów postępowania nie uzasadnia wszakże uwzględnienia skargi, gdyż nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko wówczas prowadziłoby do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). 12. Z uwagi na fakt, że w rozpatrywanej sprawie stwierdzenie braku legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji wydanej w pierwszej instancji zostało stwierdzone jeszcze w trakcie postępowania administracyjnego i Sąd kontrolował postanowienie zawierające już takie rozstrzygnięcie, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 58 § 1 pkt 5 lub pkt 6 p.p.s.a. Biorąc natomiast pod uwagę zasadniczą prawidłowość zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.