VII SA/Wa 1162/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. E. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. D. pozwolenia na budowę budynku biurowo-wystawienniczego przy ul. K. w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb G.) - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jednego miejsca parkingowego usytuowanego przy granicy działki [...] i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w tym zakresie, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dla spornej inwestycji została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...], ustalająca warunki zabudowy. Zgodnie z tą decyzją, funkcję zabudowy przewidziano jako usługową (biurowo - wystawienniczą), obowiązującą linię zabudowy frontowej ustalono na 7 m od frontowej granicy działki, drugą linię zabudowy, z którą budynek musi być styczny przynajmniej w jednym punkcie - 68 m od frontowej granicy działki, nieprzekraczalną tylnią linię zabudowy - 30 m od tylnej granicy działki, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - max. 12% dla wszystkich budynków na działce, szerokość elewacji frontowej max. 14 m, maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne i jedna kondygnacja podziemna - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej max. 7 m, dach płaski. Pełne potrzeby parkingowe należało zabezpieczyć na terenie działki inwestora w ilości: min. 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie, dla powierzchni biurowych - proporcjonalnie 15- 30 miejsc postojowych na każde 1000 m2 powierzchni użytkowej, dla powierzchni wystawienniczych - proporcjonalnie 15-32 miejsc postojowych na każdych 100 zatrudnionych. W projekcie przyjęto odpowiednio: dla 4 osób zatrudnionych minimalna wymagana ilość to 0,6 miejsca - przyjęto jedno miejsce postojowe i dla 105 m2 minimalna wymagana ilość to 1,56 miejsca - przyjęto dwa miejsca postojowe, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych. Obsługa komunikacyjna działki winna odbywać się na dotychczasowych zasadach istniejącym zjazdem ul. K.. Organ wskazał, że budynek został zaprojektowany z zachowaniem linii zabudowy. Całkowita powierzchnia zabudowy wyniesie 10,3% powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej wynosi 14 m. Ponadto budynek zaprojektowano jako obiekt częściowo dwukondygnacyjny, częściowo jednokondygnacyjny, z dachem płaskim, górna krawędź elewacji frontowej nie przekracza 7 m. Zgodnie z częścią opisową projektu budowlanego, na działce zaplanowano trzy miejsca parkingowe, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza projektu budowlanego wykazała, że inwestycja nie narusza postanowień decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...]. Organ zwrócił uwagę na usytuowanie trzech miejsc parkingowych pod kątem zgodności ich umiejscowienia z treścią § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75 poz. 690), stanowiącego, że odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Wskazał, że dwa miejsca parkingowe zostały zaprojektowane zgodnie z powołanym przepisem. Natomiast jedno miejsce parkingowe (dla niepełnosprawnych) zaplanowano w odległości 0,4 m od granicy działki nr 53, co zdaniem organu stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. W pozostałym zakresie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Zdaniem organu odwoławczego należało więc uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. w części dotyczącej jednego miejsca parkingowego usytuowanego przy granicy działki nr [...] i stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w tym zakresie, w pozostałej części należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Za bezzasadny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zarzut naruszenia § 14 ust. 3 cyt. rozporządzenia. Wskazał, że do projektowanego budynku zapewnione jest dojście i dojazd ciągiem pieszo-jezdnym od strony działki nr ew. 48 o szerokości ok. 4,5 m w najwęższym miejscu, co spełnia warunek, o którym mowa w § 14 ust. 3 rozporządzenia. Ponadto przewidziano również dojazd od strony działki nr [...] o szerokości ok. 3 m. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. organ wskazał, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji nie zawierała szczegółowych wymagań dotyczących miejsc parkingowych dla klientów (w szczególności ich ilości), brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że zaprojektowana ilość miejsc parkingowych narusza w sposób rażący przepisy prawa, bądź ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. złożyła K. E., zarzucając rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 Kpa oraz § 14 i § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącej decyzja o pozwoleniu na budowę jest w sposób oczywisty sprzeczna z § 14 oraz § 15 rozporządzenia. Podniosła, że projekt zagospodarowania działki wskazuje w jednym punkcie, że szerokość pasa działki, w którym przebiegać ma dojście i dojazd, wynosi nie więcej niż 4 metry, z kolei faktyczna szerokość projektowanego dojścia (dojazdu) wynosi średnio około 3,5 metrów. Skarżąca zarzuciła ponadto pominięcie wynikających z § 18 rozporządzenia wymogów dotyczących zapewnienia dostatecznej liczby miejsc postojowych na terenie planowanej inwestycji, poprzez brak zapewnienia miejsc parkingowych dla klientów działalności prowadzonej w budynku usługowo-wystawienniczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie podkreślić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymienia rażące naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, przy czym chodzi o przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249, NSA – OZ we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000r. I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, NSA w Warszawie z 22 października 1999r. I SA 8/98 Lex nr 47276). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09 Lex nr 746680, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10 Lex nr 672887, z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 513/09 Lex nr 597659). Wskazać również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej jednego miejsca parkingowego usytuowanego przy granicy działki nr [...] i stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w tym zakresie, w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., nie narusza prawa. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in.: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W razie spełnienia wskazanych wymagań, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4). Z akt postępowania wynika, że inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Parametry przedsięwzięcia przewidziane w projekcie budowlanym są zgodne z ustaleniami tej decyzji, w tym odnoszące się do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, liczby kondygnacji i wysokości budynku, szerokości elewacji frontowej, zachowania linii zabudowy, geometrii dachu. Zostały także zachowane odległości planowanego budynku określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75 poz. 690). Jednakże, jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jedno miejsce parkingowe zaprojektowano w odległości 0,4 m od granicy działki nr [...], a zatem niezgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Podzielić należy zatem stanowisko organu, że takie usytuowanie miejsca postojowego rażąco narusza powołany przepis. W pozostałym zakresie Sąd akceptuje stanowisko organu, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jako nietrafny należy ocenić zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia § 18 rozporządzenia, polegającego na braku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Zgodnie z tym przepisem, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 1) . Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2). Decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustaliła, iż należy zapewnić miejsca postojowe na terenie działki według wskaźników: min. 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie, dla powierzchni biurowych - proporcjonalnie 15-30 miejsc postojowych na każde 1000 m2 powierzchni użytkowej, dla powierzchni wystawienniczych - proporcjonalnie 15-32 miejsc postojowych na każdych 100 zatrudnionych. W projekcie budowlanym przyjęto odpowiednio: dla 4 osób zatrudnionych - jedno miejsce postojowe (wymagana min. ilość to 0,6 miejsca) i dla 105 m2 powierzchni użytkowej - dwa miejsca postojowe, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych (wymagana ilość to 1,56 miejsca). W ramach inwestycji zapewniono zatem wymaganą decyzją o warunkach zabudowy liczbę miejsc parkingowych. Zauważyć jednocześnie trzeba, że § 18 cyt. rozporządzenia jest przepisem nieostrym, nie określa on minimalnej liczby miejsc postojowych, nie zawiera żadnych wyliczeń dotyczących projektowanych miejsc, a dodatkowo uzależnia określenie ich liczby od sposobu zabudowy oraz przeznaczenia działki budowlanej. Przypomnienia wobec tego wymaga, w związku z zarzutem wskazującym na rażące naruszenie omawianego przepisu, że dla oceny, czy decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, konieczne jest istnienie oczywistości tego naruszenia. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc przepis jasno sformułowany, który nie wymaga dalszych wyjaśnień i stosowania wykładni prawa. Skoro zaś przepis § 18 rozporządzenia jest przepisem ogólnym i nieostrym, a zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dotyczącymi liczby miejsc postojowych, to nie można uznać, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza § 18 rozporządzenia. Nie mogą też odnieść zamierzonego skutku zarzuty wskazujące na brak zapewnienia dojścia i dojazdu do inwestycji i związane z tym rażące naruszenie § 14 rozporządzenia oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć trzeba, że działka objęta inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej, graniczy bowiem bezpośrednio z ulicą K.. Obsługa komunikacyjna odbywa się dwoma istniejącymi zjazdami. Do budynku zapewnione jest dojście i dojazd ciągiem pieszo-jezdnym od strony działki nr 48 o szerokości ok. 4,5 m, a także dojazd od strony działki nr [...] o szerokości ok. 3 m. Zarzuty wskazujące, jakoby faktyczna szerokość dojścia (dojazdu) była mniejsza aniżeli wymagana przepisem § 14 rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Pamiętać należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, jak w postępowaniu zwykłym, lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż badana w trybie nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., poza częścią dotyczącą miejsca postojowego przewidzianego w odległości 0,4 m od granicy z działką nr [...], nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nie wystąpiły również pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 Kpa, mogące stanowić podstawę do jej unieważnienia. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. jest zatem zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).