VII SA/Wa 1178/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] Marketing [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), po zapoznaniu się z odwołaniem [...] sp. z o.o. w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], nakazującej ww. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego z tablicą reklamową o wym. 4,0 x 8,0 m, trwale związanego z gruntem, posadowionego w południowo-wschodnim narożniku dz. ew. [...] z obrębu [...] w [...] u zbiegu ul. [...] i Al. [...], usytuowanego na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, że pismem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] sp. z o.o. w [...] wniosła na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. o uzupełnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], co do rozstrzygnięcia i prawa odwołania się. Następnie w dniu [...] lipca 2015 r. do kancelarii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] skarżąca Spółka złożyła odwołanie z dnia [...] lipca 2014 r. od decyzji nr [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. organ powiatowy odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]. W dniu [...] sierpnia 2014 r. do organu powiatowego wpłynęło kolejne odwołanie [...] sp. z o.o. w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdził nieważność decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2014 r., podnosząc, że odwołanie z dnia [...] lipca 2014 r. zostało wniesione przedwcześnie, zatem nie wywołuje ono skutków prawnych. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W wyroku z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Go 302/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. W niniejszej sprawie skarżąca spółka wniosła odwołanie w dniu [...] lipca 2014 r. po złożeniu wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o uzupełnienie na podstawie art. 111§ 1 k.p.a. decyzji nr [...] (a przed jego merytorycznym rozpatrzeniem). Tym samym termin na wniesienie odwołania od decyzji głównej nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. dla [...] sp. z o.o. w [...] zaczynał biec dopiero od dnia [...] lipca 2014 r., czyli od daty doręczenia postanowienia nr [...], odmawiającego uzupełnienia decyzji. Zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszym przypadku wystąpiła niedopuszczalność odwołania, spowodowana przyczyną o charakterze przedmiotowym, która obejmuje przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji, tj. przed momentem, w którym zaczyna biec termin umożliwiający złożenie środka zaskarżenia. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa w Warszawie (następca prawny [...] sp. z o.o. w [...]), wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zrzuciła naruszenie: - art. 134 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w skutek bezzasadnego przyjęcia, że odwołanie wniesione nie przez stronę a przez jej rzekomego pełnomocnika po tym jak strona osobiście złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji, należy ocenić jako przedwczesne bez wezwania strony do złożenia wyjaśnień czy działając bez pełnomocnika nadal podtrzymuje odwołanie, - art. 126 w związku z art. 105 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w skutek bezzasadnego rozstrzygnięcia postanowieniem o niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy, wydanie w sprawie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia stało się zupełnie bezprzedmiotowe. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rozpoznania istoty sprawy, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a w szczególności braku odpowiedniego ustalenia czy strona rzeczywiście i osobiście złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji, czy pełnomocnik po podjęciu się osobistych działań przez stronę był uprawniony do wniesienia odwołania, czy decyzję lub postanowienie o odmowie uzupełniania decyzji doręczono również stronie, czy jedynie pełnomocnikowi. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że w sytuacji gdy strona osobiście wnosi o uzupełnienie decyzji a jej rzekomy pełnomocnik odwołanie, organ winien wyjaśnić, czy strona żąda jeszcze rozpatrzenia odwołania czy jednak uzupełnienia decyzji. Takie zachowanie wprowadziło skarżącą w błąd i miało wpływ na treść wydanego postanowienia. Swoim zachowaniem organ, wywołał niepewność co do sytuacji prawnej skarżącej, nie doręczając jej przy tym rozstrzygnięć, a wysyłając je jedynie na adres pełnomocnika, którego notabene wadliwie określił. Mając to na uwadze, stronie uniemożliwiono udział w sprawie na każdym etapie postępowania, stąd wszelkie rozstrzygnięcia wydane bez prawidłowego przeprowadzenia postępowania należy uznać za obarczone wadami. Ponadto, zdaniem strony, w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji kiedy obowiązek wynikający z decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], został już wykonany, dalsze prowadzenie postępowania i wydawanie kolejnych rozstrzygnięć jest całkowicie bezprzedmiotowe, a postępowanie winno zostać umorzone. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., stanowiąc, iż odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Dodatkową regulację zawiera art. 111 § 1 i § 2 k.p.a., przewidujący, że strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. W niniejszej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] została doręczona [...] sp. z o.o. w [...] w dniu [...] czerwca 2014 r. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Spółka wniosła o uzupełnienie decyzji organu powiatowego, a następnie pismem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] sp. z o.o. w [...] reprezentowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] sp. z o.o. w v ponownie wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2014 r. Mając na uwadze powyższe regulacje i przedstawiony stan faktyczny, stwierdzić należy, iż zasadnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaszła negatywna przesłanka do merytorycznego rozpoznania odwołania z dnia [...] lipca 2014 r., albowiem zostało ono wniesione przedwcześnie, a jedynym słusznym rozstrzygnięciem było stwierdzenie niedopuszczalności złożonego odwołania. Orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje jednolity pogląd, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07). Jak podkreślił WSA w Lublinie w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 748/12, wydanie przez organ II instancji decyzji po rozpatrzenia przedwcześnie wniesionego odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Należy podkreślić, że wykładnia językowa art. 111 § 2 k.p.a. jest jasna, regulacja ta jest wynikiem przyjęcia, że orzeczenie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie dotyczy. Stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlegając odrębnemu zaskarżeniu, a termin do wniesienia środka odwoławczego ponownie biegnie od dnia doręczenia uzupełnienia (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1663/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 252/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2010 r., II SA/Rz 62/10). Dodatkowo zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie jest konsekwencją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], na mocy której organ, po rozpatrzeniu wniosku Spółki, stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...], utrzymującej w mocy ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2014 r. W ocenie Sądu, podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione. Kwestie braku właściwej komunikacji pomiędzy stroną a jej pełnomocnikiem pozostają poza obszarem zainteresowania organów administracji, jak również Sądu. Spółka nie może oczekiwać, że organy administracji publicznej będą odczytywać jej intencje, sugerować takie działania, które będą korzystne dla jej interesu. Działania takie wykraczają poza obowiązek organu zakreślony przepisem art. 9 k.p.a. Nie można także uznać, że organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie, w sytuacji, jak twierdzi Spółka, w której obowiązek wynikający z decyzji organu powiatowego został wykonany, powinien był umorzyć postępowanie w oparciu o art. 126 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. Jak wyżej podkreślono, w pierwszej kolejności obowiązkiem organu, do którego wpłynęło odwołanie, jest dokonanie wstępnej jego analizy, tj. czy jest ono dopuszczalne, czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wchodzić w ocenę zasadności odwołania, jak również rozstrzygać sprawy co do istoty. Okoliczność dokonania rozbiórki spornego obiektu, może być wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu odwołania [...] sp. z o.o. w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. ([...] sierpnia 2014 r. data nadania w UP), które zostało złożone już po wydaniu przez organ postanowienia w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji. W każdym bądź razie uwzględniona na etapie ewentualnego prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Nieuprawnione jest twierdzenie strony, że uniemożliwiono jej udziału w sprawie na każdym etapie postępowania, stąd wszelkie rozstrzygnięcia wydane bez prawidłowego przeprowadzenia postępowania należy uznać za obarczone wadami. W sprawie bezsporne jest, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona Spółce, a odwołanie złożył ustanowiony pełnomocnik przed rozpatrzeniem wniosku strony o uzupełnienie decyzji. Rzeczą zaś organu odwoławczego była kontrola dopuszczalności wniesionego odwołania. Mając na uwadze poszczególne etapy postępowania, tylko taki zakres podlega kontroli w niniejszym postępowaniu, nie sposób jest dopatrzeć się wadliwości w prowadzonym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.