VII SA/Wa 118/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2008 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. R. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] [...] m [...] w W. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych), w tym: tytułem opłaty kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Zakładowi Energetycznemu [...] [...] S.A. w W. na budowę energetycznej napowietrznej linii niskiego napięcia w pasie drogowym ul. [...] na działce ew. nr [...] oraz na działkach ew. nr [...] i [...] obręb [...] w R. Odwołanie od tej decyzji w dniu 10 września 2007 r. wniosła R. P., właścicielka działki sąsiedniej o nr ew. [...] obręb [...], podnosząc m.in., że "(...) stanowiska słupowe znajdują się w projektowanym ogrodzeniu a ich postawienie w tych miejscach uniemożliwi sąsiadom postawienie (...) parkanu. Skoro odległość projektowanych słupów od granicy wynosi 0,2 m a według przyjętych norm podmurówka pod parkan powinna wynosić 0,3 m, to słupy będą stały w parkanie. Projekt nie uwzględnia w ogóle parkanu sąsiadów (...)". Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu wymienionego odwołania R. P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa – umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoją decyzję organ podał, że w jego ocenie odwołująca się nie jest stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę energetycznej napowietrznej linii niskiego napięcia. Wojewoda [...] zauważył, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji w trybie odwoławczym oprócz inwestora mają także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż jako osoby trzecie uprawnieni są do żądania od inwestora zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 wymienionej ustawy. Ponadto zauważył, iż wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego umożliwia precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich tj.: właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości, w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno -budowlanych. Po przeanalizowaniu akt niniejszej sprawy i mając na uwadze treść art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane Wojewoda [...] stwierdził, że sporna inwestycja, tj. budowa energetycznej linii niskiego napięcia w pasie drogowym ul. [...] na działce nr ew. [...] oraz na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] w R., nie spowoduje ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki nr ew. [...] obręb [...] należącej do odwołującej się R. P. Tym samym więc zdaniem organu, odwołującej się R. P. pomimo tego, iż jest właścicielką działki sąsiedniej w stosunku do inwestycji, nie przysługuje atrybut strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę energetycznej linii niskiego napięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. złożyła R. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i stwierdziła, że właściwy organ administracji architektoniczno -budowlanej powinien wyznaczyć obszar oddziaływania planowanego obiektu i określić, czy nieruchomość sąsiednia znajdzie się w tym obszarze - czego nie ma w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Skarżącej projektowana inwestycja wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu jej nieruchomości i obniży cenę jaką Skarżąca mogłaby osiągnąć w razie sprzedaży nieruchomości. Ponadto Skarżąca wskazała, że słupy zostały zaprojektowane tuż przy ogrodzeniu i są widoczne z okien domu, a wznoszony obiekt ma szkodliwy wpływ na jej własność. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga R. P. nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze jest prawidłowa, bowiem odwołanie od decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] złożyła osoba, które nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, w sprawie pozwolenia na budowę energetycznej napowietrznej linii niskiego napięcia w pasie drogowym ul. [...] na działce ew. nr [...] oraz na działkach ew. nr [...] i [...] obręb [...] w R. Zauważyć należy, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. W sprawach budowlanych – a do takich należy przedmiotowa sprawa - interes prawny wynikać winien przede wszystkim z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jak również z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Z akt niniejszej sprawy wynika bezspornie, że skarżąca R. P. jest właścicielką nieruchomości o nr ew. [...] obręb [...], która sąsiaduje ze sporną inwestycją. Z akt sprawy – ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy - wynika również, że planowana inwestycja nie spowoduje ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki R. P. co oznacza, że nieruchomość Skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r. Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania dotyczące strony postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę oraz zgromadzony materiał dowodowy stwierdzić trzeba, że Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż skarżąca R. P. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., gdyż nie został naruszony jej własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. W tym miejscu należy odnieść się do stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi, iż "Skarżąca w decyzji o pozwoleniu na budowę otrzymała status strony". Zauważyć trzeba, że sam fakt doręczenia R. P. przez organ I instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę energetycznej linii niskiego napięcia oraz doręczenie jej przez ten organ rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie przesądziło również o posiadaniu przez R. P. przymiotu strony w tym postępowaniu. Sam fakt doręczenia decyzji administracyjnej określonej osobie nie kreuje bowiem samoistnie interesu prawnego tego komu jest doręczana (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 357/05, LEX nr 194900). Stroną w rozumieniu art. 28 kpa jest osoba fizyczna lub prawna, bądź też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może czy powinna uzyskać konkretne korzyści lub też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania, wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 201). Zatem tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymacją procesową strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy jednostka wnosząca odwołanie wskazuje, iż rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego, to organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać to odwołanie tzn. ma obowiązek zweryfikować subiektywne twierdzenie wnoszącego taki środek zaskarżenia o istnieniu, bądź nieistnieniu jego interesu prawnego, w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego. Dopiero, gdy w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego to zobligowany jest on wówczas do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r. I SA 1544/98 LEX nr 48751, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. I SA 1321/99 LEX nr 48668, wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r. IV SA 1853/96 LEX nr 43766, a także wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r. I SA 1620/098 LEX nr 48567, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. POS 16/98 ONSA 1999/4/119). Podkreślić trzeba, iż przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną. W toku rozpoznawania odwołania, badając sprawę merytorycznie, organ odwoławczy ocenia, czy środek zaskarżenia został wniesiony przez osobę posiadającą legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w drodze rozstrzygnięcia, rozstrzygającego sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącego sprawę (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r. IV SA 1913/97 LEX nr 47854, wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r. III SA 1279/97 LEX nr 40726, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1998 r. IV SA 1548/96 LEX nr 45152). Mając powyższe na względzie, uznać trzeba za słuszne twierdzenie organu II instancji, iż odwołanie od decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., złożył podmiot nie mający przymiotu strony w sprawie, co oznacza, iż postępowanie odwoławcze winno być zakończone na jego wstępnym etapie z uwagi na nieskuteczność wniesionego środka zaskarżenia. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego obniżenia wartości sąsiadującej ze sporną inwestycją nieruchomości Skarżącej, zauważyć na marginesie należy, iż ewentualne obniżenie wartości nieruchomości nie mogło stanowić podstawy do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich", o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, tj. w oparciu o zgodność z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane inwestycją dolegliwości dla otoczenia, czy naruszenie interesów ekonomicznych osób trzecich nie mogą być kwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2006 r., II OSK 1371/05, LEX 318327 oraz wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2001 r., SA/Sz 1799/00, LexPolonica nr 355095). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznając, iż R. P. nie posiada przymiotu strony, wydał decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze, a więc orzekł zgodnie z wyżej określonymi wymogami. Dlatego też, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził, aby wydana została ona z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.