VII SA/Wa 1182/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Federacji [...]z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Federacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez Federację [...] z siedzibą w [...] jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wpłynęło pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego informujące o wezwaniu Muzeum [...] przez spółkę miejską zarządzającą [...] w [...] do opróżnienia zajmowanych przez nią pomieszczeń, ze względu na nieuregulowane należności za czynsz. W piśmie tym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego "w trosce o należytą ochronę prawną zbiorów Muzeum" zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą "o skorzystanie z przysługującemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków uprawnienia ujętego w art. 10 ust 2 ustawy o ochronie zabytków". W dniu [...] stycznia 2017 r. Zarząd Główny [...] podjął uchwałę o postawieniu Muzeum [...] w stan likwidacji i ogłosił procedurę zwolnień zbiorowych w Muzeum [...] w [...]. W dniu [...] marca 2017 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej powoływany jako: "[...]") wszczął postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. orzekł o wpisie do rejestru zabytków ruchomych województwa [...] zbiorów zabytków techniki będących w posiadaniu [...] Federacji [...] ([...]), stanowiących eksponaty Muzeum [...] tj. 14 654 eksponatów wymienionych w spisie inwentaryzacyjnym muzealiów Muzeum [...] działy l-XXVIII, sporządzonym z natury w 2014/2015 r., stanowiącym załącznik nr 1, będący integralną częścią niniejszej decyzji (płyta CD). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu [...]WKZ wyjaśnił, że Muzeum [...] jest muzeum prywatnym, nieposiadającym osobowości prawnej - należy do struktury [...] jako oddział terenowy. Muzeum znajduje się w Rejestrze Muzeów, nie figuruje natomiast w Państwowym Rejestrze Muzeów. W dniu [...] stycznia 2017 r. Zarząd Główny [...] podjął uchwałę o postawieniu Muzeum [...] w stan likwidacji. Rozpoczęto procedurę zwolnień grupowych, w wyniku której dotychczasowi pracownicy mają umowy tylko do końca maja 2017. [...]WKZ wskazał na historię placówki muzealnej oraz to, że aktualnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wraz z Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz Miastem [...] dążą do powołania [...] Muzeum [...] w [...]. Organ podkreślił, że zbiory Muzeum stanowią cenne zabytki, przede wszystkim z zakresu historii polskiej techniki. Składa się na nie m.in.: kolekcja motocykli z motocyklami marki "[...]" oraz motocykle "[...]", "[...]" i "[...]", kolekcja odbiorników radiowych, głównie pochodzących z krajowej produkcji, kolekcja instrumentów geodezyjnych, kolekcja przyrządów techniki biurowej, kolekcja mechanizmów grających. Niektóre z tych kolekcji są największe w kraju. Jednymi z najcenniejszych obiektów są: pierwsza na świecie ruchoma kamera filmowa [...], maszyna szyfrująca [...] - jedyny w Polsce działający egzemplarz, machina rachunkowa [...] zegarmistrza [...] z połowy XIX wieku. Wartość kolekcji zabytków techniki zgromadzonych w Muzeum [...] jest nieoceniona z uwagi na wartości historyczne i naukowe. Należy chronić te zbiory, jako dziedzictwo narodowe poprzez wpis do rejestru zabytków ruchomych województwa [...]. Rozproszenie zbiorów groziłoby zniweczeniem wieloletniego dorobku ww. instytucji kultury. Zgromadzone w zbiorach zabytki techniki i pamiątki historyczne świadczą o polskiej kulturze materialnej oraz dokumentują poziom polskiej nauki i rozwoju cywilizacyjnego. Ponadto kolekcja stanowiąca zbiory Muzeum [...] powstała w znacznym stopniu z udziałem środków społecznych i publicznych. Są to unikatowe zbiory, świadczące o wysokiej randze technicznej, gospodarczej i społecznej polskiego dziedzictwa techniki. Zbiór obiektów objętych wpisem tworzy cenny zespół zabytków świadczących o historii techniki i inżynierii. Przedmiotowe zabytki techniki dokumentują także poziom krajowej nauki i techniki z zakresu różnorodnych dziedzin. Objęcie ochroną prawną, wynikającą z art. 10 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162, poz. 1568 – ze zm.), jest umotywowane także uzasadnioną obawą zniszczenia zabytku, co w danym kontekście polega na możliwości zniszczenia zbiorów podczas transportu czy niedostatecznego zabezpieczenia obiektów. Część obiektów, znajduje się obecnie w oddziale w [...], gdzie zostały wywiezione już po uchwale [...] dotyczącej likwidacji placówki. Są zmagazynowane w pomieszczeniach nieogrzewanych, wilgotnych, stanowiących niedostatecznie zabezpieczenie dla zabytków techniki, które wymagają stałych warunków przechowywania. Ponadto fakt likwidacji placówki przez [...] oraz wynikające z zadłużenia potrzeby właściciela zbiorów powodują, iż poszczególne zabytki o wyjątkowej wartości historycznej i naukowej mogą zostać sprzedane. Istnieje uzasadniona obawa nielegalnego wywiezienia ich przez nowych właścicieli za granicę. Organ wskazał, że kolejnym zagrożeniem jest utrata dotychczasowego miejsca przechowywania zbiorów od dnia [...] czerwca 2017 r. w związku z powołaniem nowej instytucji kultury pod nazwą [...] Muzeum [...] oraz nieustalone dalsze ich przeznaczenie, co powoduje konieczność nadania niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonywalności. Odwołanie od tej decyzji wniosła Federacja [...] wskazując na naruszenie art. 11 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ zabytki techniki tworzące kolekcję Muzeum [...] są już wpisane do inwentarza muzealnego tej instytucji, a także naruszenie art. 10 ust 2 ww. ustawy wobec niewykazania, że zaistniały przesłanki umożliwiające zastosowanie powyższego przepisu, w szczególności brak wykazania dowodów na okoliczność, że Federacja [...] została pozbawiony władztwa nad lokalem, w którym mieściło się Muzeum [...]. Podniesiono również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w postaci art. 7, art 77 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (powoływany dalej jako "Minister" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2017 r., Muzeum [...] znajdowało się już w stanie likwidacji, na podstawie treści uchwały nr [...] Zarządu Głównego [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., a także uchwały nr [...] Zarządu Głównego [...] z [...] lutego 2017 r. oraz uchwały nr [...] Rady Krajowej [...] z [...] marca 2017 r. podjętej w sprawie zbiorów Muzeum [...]. Tym samym w ocenie organu odwoławczego Muzeum to przestało istnieć, a zatem nie można uznać, aby nadal istniał również inwentarz muzealny, o którym mowa w art. 11 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednocześnie Rada Krajowa [...] w § 2 ww. uchwały zaleciła: "1. Zbiory zgromadzone w Muzeum będące własnością [...], w tym zabytki techniki stanowiące dobro historyczne, muszą być należycie zabezpieczone przed zniszczeniem, uszkodzeniem lub utratą oraz zachowane jako całość na terenie Polski; 2. Dopuszcza się odrębne rozporządzenie częścią zbiorów (stanowiącą kolekcję tematyczną), jeśli przekazanie całości zbiorów Muzeum na rzecz jednego podmiotu nie będzie możliwe". Powyższe zalecenia zdaniem Ministra przewidują ewentualne rozproszenie zbiorów zlikwidowanego Muzeum [...]. Ponadto, Zarząd [...]Sp. z o.o. pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wypowiedział umowę najmu [...] pomieszczeń zajmowanych przez Muzeum [...] przy Placu [...] w [...]. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, w dniu [...] grudnia 2017 r. [...] Muzeum [...], [...], Miasto [...]oraz Zarząd [...] Sp. z o.o. zawarły porozumienie, na mocy którego strony podjęły wzajemne zobowiązanie m.in. w zakresie najmu pomieszczeń przy Placu [...] na siedzibę [...] Muzeum [...] oraz darowizny i sprzedaży zbiorów dawnego Muzeum [...], będących w posiadaniu [...]. Następnie w dniu [...] grudnia 2017 r. notarialnie została zawarta umowa darowizny i sprzedaży zbiorów, wyposażenia, dokumentacji i archiwum Muzeum [...] na rzecz [...] Muzeum [...] (Repertorium A nr [...]). Na podstawie ww. aktu notarialnego właścicielem zbiorów określonych w załączniku nr 1, zostało [...] Muzeum [...]. Załącznik nr 1 zawiera 15 928 pozycji, spisanych na 691 stronach (według aktu notarialnego z listy tej wykreślono 42 pozycje). W skład przekazanych zbiorów wchodzą między nimi: ruchoma kamera filmowa [...] (poz. [...], ewid. [...], dział [...], str. 188 załącznika nr 1), maszyna szyfrująca [...] (poz. [...], ewid. [...], dział [...], str. 48 załącznika nr 1), machina rachunkowa [...] (poz. [...], ewid. [...], dział [...], str. 27 załącznika nr 1). Ponadto, na podstawie ww. aktu notarialnego [...] zobowiązało się, na podstawie odrębnej umowy, do sprzedaży 108 obiektów ze zbiorów Muzeum [...]na rzecz Miasta [...]. Dotyczy to zbioru modeli dydaktycznych, stanowiących część wyposażenia Muzeum oraz muzealiów wymienionych w załącznikach nr 5a, 5b i 5c, tj. szeregu zabytków motoryzacyjnych. Wobec powyższych okoliczności, Minister stwierdził, że orzeczenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2017 r. nie odzwierciedla aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zatem decyzja ta nie może ostać się w obrocie prawnym. Organ pierwszej instancji powinien na nowo rozpatrzeć przedmiotową sprawę z uwzględnieniem zmiany właściciela zbiorów zabytków techniki. Oznacza to konieczność ustalenia, czy w sprawie tej nadal zachodzą okoliczności wymagające od organu ochrony zabytków podjęcia działań określonych w art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustalenia stanu prawnego zbiorów w rozumieniu art. 11 pkt 2 ww. ustawy, a także ustalenie aktualnego zasobu tych zbiorów (dane w zaskarżonej decyzji pochodzą z przełomu 2014/2015) i ewentualnie sporządzenia czytelnego załącznika do decyzji (na płycie CD do decyzji nr [...] z [...].05.2017 r. umieszczono jedynie zdjęcia odręcznego spisu inwentaryzacyjnego, spośród których kilka było nieostrych). Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Federacja [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 151a § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podtrzymała wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji stanowisko, że w sprawie brak było materialnoprawnych przesłanek zastosowania instytucji z art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Brak było bowiem ustalonych faktów, uzasadniających obawę zniszczenia, uszkodzenia lub nielegalnego wywiezienia zabytku za granicę, albo wywiezienia za granicę zabytku o wyjątkowej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej w szczególności w świetle przeprowadzonego w pierwszej instancji postępowania dowodowego. Skarżąca podniosła, że dysponując materiałem pochodzącym od organu pierwszej instancji, organ odwoławczy władny był do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a to poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzającej postępowanie w pierwszej instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, wszczętego i prowadzonego w obu instancjach na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wynika z faktu, iż nigdy nie zaistniała potrzeba władczej ingerencji władzy publicznej w zakresie przewidzianym powołanym przepisem, z uwagi na brak realizacji jego dyspozycji w zaistniałym stanie faktycznym. Organ w postępowaniu odwoławczym nie uzupełnił ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji o okoliczności przemawiające za potrzebą zastosowania instytucji wpisu ruchomości - byłych eksponatów Muzeum [...] w [...] (a obecnie w przeważającej części eksponatów istniejącego już i posiadającego siedzibę, ale jeszcze nie otwartego dla zwiedzających, [...] Muzeum [...] w [...]) - na listę zabytków z urzędu, co winno przemawiać za wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy wskazać, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935, dalej zwana: "ustawą nowelizującą"), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2219/15 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1386/15 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Należy wskazać, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r.; sygn. akt II SA/GI 439/06 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistym jest przy tym wskazanie, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r.; sygn. akt II OSK 1427/16 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań należy zatem skonstatować, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Należy ponadto podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania wskazanej zasady jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bezpodstawnie uchylił się bowiem od załatwienia sprawy co do jej istoty. Odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Minister nie wskazał ponadto przyczyn niezastosowania regulacji zawartej w art. 136 k.p.a. Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było ustalenie, że decyzja ta nie odzwierciedla aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W szczególności, zdaniem Ministra, organ pierwszej instancji winien uwzględnić zmianę właściciela zbiorów zabytków techniki, a w związku z tym ustalić, czy w sprawie nadal zachodzą okoliczności wymagające od organu ochrony zabytków podjęcia działań określonych w art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skoro zatem Minister sam ustalił, że w dniu w [...] grudnia 2017 r. [...] Muzeum [...], [...], Miasto [...] oraz Zarząd [...] Sp. z o.o. zawarły porozumienie, na mocy którego strony podjęły wzajemne zobowiązanie m.in. w zakresie najmu pomieszczeń przy Placu [...] na siedzibę [...] Muzeum [...] oraz darowizny i sprzedaży zbiorów dawnego Muzeum [...], będących w posiadaniu [...] oraz, że w dniu [...] grudnia 2017 r. notarialnie została zawarta umowa darowizny i sprzedaży zbiorów, wyposażenia, dokumentacji i archiwum Muzeum [...] na rzecz [...] Muzeum [...] (Repertorium A nr [...]), to winien był we własnym zakresie ocenić, czy w sprawie nadal zachodzą okoliczności wymagające od organu ochrony zabytków podjęcia działań określonych w art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z kolei uzupełnienie materiału dowodowego poprzez ustalenie stanu prawnego zbiorów zabytków techniki w rozumieniu art. 11 pkt 2 w/w ustawy, a także ustalenia zasobu tych zbiorów organ odwoławczy winien był przeprowadzić we własnym zakresie, ewentualnie zlecić przeprowadzenie określonych czynności postepowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 i 2 k.p.a.). Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra nie wynika w żaden sposób, że uzupełnienie materiału dowodowego przekraczało kompetencje organu odwoławczego. Zadaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który nie działa jedynie jako organ odwoławczy, a przede wszystkim jako organ merytoryczny, było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wskazywane przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym mogły zostać ewentualnie uzupełnione, w trybie art. 136 k.p.a. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy wówczas organ odwoławczy ma możliwość i środki proceduralne, aby uchybienia te usunąć we własnym zakresie. Tak uzupełniony materiał dowodowy mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji merytorycznej. Sąd uznał, że postępowanie organu odwoławczego jak i wydaną przez ten organ decyzję należy ocenić jako nie tylko wadliwe, ale przede wszystkim zaprzeczające nowelizacji k.p.a. dokonanej wskazaną wcześniej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, której intencją było przyspieszenie rozpoznawania spraw. Temu celowi służyć miała zmiana przepisów k.p.a. (w tym m.in. art. 136) dotyczących możliwości szerszego niż dotychczas prowadzenia postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji, co w intencji ustawodawcy miało zapobiegać bezpodstawnemu uchylaniu się przez organy odwoławcze od rozpoznawania sprawy co do istoty poprzez wydawanie tzw. decyzji kasacyjnych typowych mających swoją podstawę w art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego w całości, o czym orzeczono jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 151a § 1 zdanie 2 p.p.s.a. Sąd może (...) orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd biorąc pod uwagę całokształt materiału sprawy nie uznał ani za zasadne, ani za konieczne wymierzenie organowi grzywny, dlatego w tym zakresie sprzeciwu nie uwzględnił. O kosztach postępowania (punkt II wyroku) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, ze zm. Dz. U. z 2016 r. poz. 1667).