VII SA/Wa 1187/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) marca 2015 r. znak (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz (...) kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z (...) marca 2015 r., znak: (...) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania (...) - utrzymał w mocy decyzję (...) Konserwatora Zabytków z (...) września 2014 r. nr (...) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na umieszczenie siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym na rusztowaniach stanowiących tymczasowe ogrodzenie placu budowy wokół budynku przy ul. (...). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że (...).(...) lipca 2014 r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na umieszczenie siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym na rusztowaniach stanowiących tymczasowe ogrodzenie placu budowy wokół budynku przy ul. (...). (...) Konserwator Zabytków decyzją z (...) września 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia. Organ ten wskazał, że przedmiotowe prace zostały wykonane, co wiadomo organowi z urzędu (zdjęcia wykonane (...) września 2014 r.). W związku z powyższym postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W odwołaniu od ww. decyzji (...). zarzuciła naruszenie: art. 36 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia (...).02.2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 i art. 105 § 1 k.p.a. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, przywołując art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, że umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, iż kamienica przy ul. (...) w (...), jest objęta ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z (...)lipca 1965 r., pod numerem (...). Wobec stwierdzenia, że przedmiotowa siatka została zawieszona, postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na jej umieszczenie stało się bezprzedmiotowe. Słusznie zatem organ konserwatorski umorzył postępowanie prowadzone w tej sprawie w oparciu o art. 105 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie co do istoty. Jednym z elementów decydujących o istnieniu przedmiotu postępowania administracyjnego jest stan faktyczny, odpowiadający generalnie hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną, która może być zastosowana jedynie wtedy, gdy zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę, upoważniający lub zobowiązujący organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W kontekście powyższych ustaleń należy wskazać, iż umieszczenie siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym będące przedmiotem wniosku (...)., na które stosownie do art. 36 ust 1 pkt 10 ww. ustawy, wymagane jest pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, w przypadku, gdy działanie takie zostało już zrealizowane, przesądza o braku podstaw faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia ww. sprawy. Ponadto należy podkreślić, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje możliwości legalizacji samowolnie wykonanych prac przez organ ochrony zabytków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z (...) marca 2015 r., złożyła (...) wnosząc o jej uchylenie ewentualnie uchylenie również decyzji organu I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. Naruszenie art. 4 pkt 2 i 3 w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez wydanie decyzji niezmierzającej do udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku oraz spowodowanie sytuacji, w której możliwe jest wystąpienie zagrożeń mogących spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, 2. Naruszenie § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, poprzez utrzymanie w mocy decyzji (...) Konserwatora Zabytków z (...) września 2014 r. odmawiającej wydania pozwolenia na montaż siatki, mimo że stanowi ona zabezpieczenie prowadzonych robót budowlanych, 3. Naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że organ niesłusznie odmówił wydania pozwolenia na montaż siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym na istniejących rusztowaniach we wskazanej w zgłoszeniu lokalizacji, 4. Naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że inwestor uzyskał w zakresie inwestycji będącej przedmiotem postępowania stosowne pozwolenie, które nie wymaga uzyskania odrębnej zgody organu na montaż siatki zabezpieczającej, 5. Naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne podzielenie stanowiska organu pierwszej instancji, że przesłanką bezprzedmiotowości postępowania jest fakt wykonania inwestycji, 6. Naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ odwoławczy jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie w całości okoliczności sprawy ustalonych przez organ pierwszej instancji oraz dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, 7. Naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa oraz nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonej decyzji -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została przesłana bezpośrednio i prawidłowo na wskazany przez inwestora adres. Jednakże w aktach sprawy brak zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji przez inwestora. Co więcej, błędnie przyjęty przez organ I instancji tryb doręczenia nie zakończył się, udokumentowanym doręczeniem tej decyzji skarżącemu. Nie można bowiem uznać wydruku ze strony internetowej poczty polskiej za dokument potwierdzający doręczenie decyzji. W związku z tym, że organ nie otrzymał potwierdzenia odbioru decyzji od operatora pocztowego, winien był wszcząć postępowanie reklamacyjne. (...) Konserwator Zabytków tego nie zrobił i przekazał odwołanie do organu II instancji. Nie jest to jednak dowód obojętny dla sprawy. Skoro bowiem brak jest dowodu doręczenia skarżącemu decyzji, to nie ma podstaw do przyjęcia, iż przesyłka została skutecznie adresatowi doręczona. Za fakt potwierdzający doręczenie nie można uznać również adnotacji inwestora na decyzji bowiem w dniu (...) października 2015 r. inwestor otrzymał jedynie kopię decyzji. Potwierdzenie doręczenia decyzji w świetle prawa będzie miało miejsce jedynie w chwili dołączenia do akt sprawy potwierdzenia odbioru dokonanego na urzędowym formularzu jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru. Decyzja administracyjna która nie zostanie zakomunikowana stronie, jest aktem niewywierającym żadnych dla strony skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Decyzja administracyjna rozpoczyna zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. W orzecznictwie podkreśla się co prawda, że wejście decyzji do obrotu prawnego może nastąpić nawet w sytuacji, gdy doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, np. art. 40 § 2 k.p.a., tj. w sytuacji doręczenia decyzji stronie, a nie jej pełnomocnikowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, LEX nr 1450907 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/11 LEX nr 1298498). W takiej sytuacji koniecznym jest jednak potwierdzenie doręczenia przesyłki. W niniejszej sprawie brak jest takiego dowodu doręczenia. (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2015 r., II SA/Wa 1605/14, publ: www.orzeczenia.nsa.gob.pl ). Brak w aktach niniejszej sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji uniemożliwia stwierdzenie, czy termin do wniesienia odwołania został zachowany, czy nie. Reasumując, należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego, a termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.