VII SA/Wa 1189/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie. I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata U. D. [...]: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. E. K. pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z prośbą o "rozszerzenie" posiadanych uprawnień budowlanych "poprzez dopisanie" na decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] stwierdzającej uprawnienia zawodowe w poz. 2 wyrazów "i konstrukcyjnych". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., l.dz. [...], na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa wyjaśniła, że nadane E. K. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej - kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i architektonicznej nie uprawniają do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym osoby które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Wnioskodawca posiada uprawnienia do kierowania budową i robotami w zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej i architektonicznej oraz do sporządzania projektów w budownictwie osób fizycznych w zakresie rozwiązań architektonicznych. Organ zaznaczył, że zakres ten jest zgodny z brzmieniem obowiązującego w dniu wydania uprawnień § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.), zgodnie z którym osoby posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy lub robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej są uprawnione do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków. [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa zwróciła także uwagę na zmianę rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46), ogłoszoną w dniu 18 lipca 1991 r., stosownie do której zastąpiono w § 4 ust. 1 określenie: "w budownictwie osób fizycznych" wyrazami: "w zakresie obiektów budowlanych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych", natomiast w ust. 2 wyrazy: "w budownictwie osób fizycznych" określeniem: "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3". Przedstawione wyżej zmiany powinny być - w ocenie organu - uwzględniane przy ustaleniu zakresu nadanych wnioskodawcy uprawnień budowlanych, natomiast brak jest podstaw do uznania, że wnioskodawca posiada uprawnienia do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia E. K., w którym ponownie zwrócił się o rozszerzenie jego uprawnień zawodowych poprzez dopisanie odpowiednich wyrazów w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r., podnosząc także niewłaściwe traktowanie przez organy. Po rozpatrzeniu zażalenia E. K., Krajowa Komisja Kwalifikacyjna, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa oraz art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.), uchyliła zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa błędnie zinterpretowała treść żądania strony, które w istocie sprowadza się do wniosku o nabycie uprawnień w nowej specjalności, co oznacza, że organ I instancji powinien przyjąć wniosek E. K. i rozpatrzeć go zgodnie z jego zakresem. W konsekwencji wnioskodawca powinien złożyć wniosek o nadanie uprawnień budowlanych w żądanym zakresie wraz z wymaganymi załącznikami m. in. odpisem dyplomu, dokumentami potwierdzającymi odbytą praktykę zawodową, dowód uiszczenia opłaty za postępowanie kwalifikacyjne itd., a następnie przystąpić do egzaminu. W związku z powyższym, skoro wniosek E. K. nie dotyczył wyjaśnienia wątpliwości odnośnie decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 113 § 2 kpa, natomiast organ I instancji związany żądaniem strony, powinien rozpatrzeć wniosek o rozszerzenie uprawnień budowlanych zgodnie z procedurą określoną w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817). Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez E. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w skardze wniósł o rozszerzenie jego uprawnień budowlanych i zwrócił uwagę na nieludzkie traktowanie przez organy samorządu zawodowego. Powtórzył argumenty przemawiające za przyznaniem mu dodatkowych uprawnień poprzez dopisanie odpowiednich wyrazów w decyzji nadającej mu uprawnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując nadto, że nie mógł rozpatrzyć wniosku E. K. co do meritum z pominięciem organu I instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności i skutkowałoby nadaniem lub odmową nadania uprawnień w drodze postanowienia. Nie mógł również uchylić postanowienia i umorzyć postępowania, gdyż wniosek strony o nadanie uprawnień budowlanych nie jest bezprzedmiotowy, dodatkowo nie mógł umorzyć postępowania w drodze postanowienia. Zdaniem organu w sprawie tej nie było także podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 138 § 2 kpa, ponieważ przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdyby organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej żądania strony, lecz nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1813/06, stwierdził nieważność postanowienia Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że organ II instancji wydał w postępowaniu zażaleniowym rozstrzygnięcie, które nie jest przewidziane w art. 138 k.p.a., czym rażąco naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa ograniczyła się bowiem do uchylenia rozstrzygnięcia [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Tymczasem organ odwoławczy zobowiązany był do wydania aktu przewidzianego przepisami prawa, czyli - w zależności od ustaleń poczynionych w postępowaniu zażaleniowym - orzeczenia co do istoty sprawy, czyli rozstrzygnięcia w zakresie wniosku skarżącego, umorzenia postępowania pierwszej instancji, umorzenia postępowania zażaleniowego lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Sądu, stwierdzenie organu, że wniosek skarżącego nie dotyczy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r., lecz uzyskania nowych uprawnień budowlanych, obligowało organ odwoławczy nie tylko do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, lecz także umorzenia postępowania przed organem I instancji. Sąd uznał, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, stwierdzając, iż wniosek E. K. nie został prawidłowo rozpoznany przez organ I instancji ze względu na jego nieprecyzyjność i trudny do ustalenia zakres, mogła uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Okręgową Izbę Inżynierów Budownictwa, w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu jednoznacznego ustalenia przedmiotu żądania skarżącego. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zaskarżyła powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności postanowienia Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., mimo iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 3) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi. Zdaniem organu, Sąd I instancji powinien wskazać jak należy rozumieć i stosować art. 138 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym. Właściwa wykładnia i zastosowanie tego przepisu nie mogła pomijać art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Strona, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyraziła pogląd, że postępowanie o wyjaśnienie treści decyzji nie jest odrębnym postępowaniem i z tego powodu organ słusznie ograniczył się do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem organu nie doszło do naruszenia art. 138 k.p.a., gdyż został on zastosowany prawidłowo, zgodnie z zasadą określoną w art. 144 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. II GSK 197/08 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1813/06 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że WSA bez analizy pojęcia "rażące naruszenie prawa" zarówno w znaczeniu abstrakcyjnym jak i w odniesieniu do okoliczności tej sprawy uznał, że zaistniała podstawa stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nadto Sąd nie uwzględnił unormowania art. 144 kpa., który w sprawach nie uregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań. Przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować. Poza tym w piśmiennictwie brak jest pełnej zgodności co do "odpowiedniego stosowania" w postępowaniu zażaleniowym art. 138 § 1 pkt 2 i 3 kpa w zakresie umorzenia postępowania. Z tych przyczyn kwestia odpowiedniego stosowania, w postępowaniu zażaleniowym, art. 138 kpa może być różnie rozumiana. Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa dotyczy wypadków naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Trafne w związku z tym były zarzuty skargi kasacyjnej, że poprzez proste zestawienie art. 138 kpa w związku z art. 144 kpa z treścią zaskarżonego postanowienia nie da się jednoznacznie stwierdzić, że jego treść jest w oczywisty sposób sprzeczna z przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe okoliczności nie zostały dostrzeżone i rozważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA dokonał prawidłowej wykładni art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to doszedłby do odmiennych wniosków niż te, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał ponownie rozpoznanie sprawy, z uwzględnieniem wskazanych przez siebie uwag, co do dopuszczalności stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w postępowaniu zażaleniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać również należy, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna. Stosownie do brzmienia przepisu art. 113 § 2 kpa , który był podstawą prawną wydanego przez organ I instancji postanowienia, organ który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem tej instytucji jest usunięcie niejasności decyzji, w szczególności wyjaśnienie treści zawartego w niej rozstrzygnięcia. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 kpa pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest "uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję". Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. W trybie tym nie jest możliwe udzielanie odpowiedzi na pytania stawiane przez stronę, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz takich, które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści. Wyjaśnienia dokonywane w trybie art. 113 § 2 kpa nie mogą zwłaszcza prowadzić do uzupełnienia, korekty wydanego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne tylko wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub w takim stopniu zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. II GSK 195/08 - niewątpliwe w tym trybie nie można również dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 1999 r. I SA 1456/98, z dnia 17 grudnia 2002 r. II SA 1560/01, z dnia 9 stycznia 2003 r. I SA 1283/01 i z dnia 27 stycznia 2003 r. III SA 622/01). W podobny sposób istotę i granice stosowania tej instytucji prawnej określa się w komentarzach do art. 113 § 2 k.p.a. (np. autorstwa M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, Zakamycze 2005, wyd. II oraz G. Łaszczycy, Cz. Martysza i A. Matana, LEX 2007, wyd. II). Przy wyjaśnianiu treści decyzji musi być zatem uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania, a wyjaśniane kwestie nie mogą należeć do problematyki objętej ewentualnymi roszczeniami strony kreującymi osobną sprawę administracyjną. Skoro E. K. wystąpił w dniu [...] kwietnia 2006 r. do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z prośbą o rozszerzenie posiadanych uprawnień budowlanych, poprzez dopisanie na decyzji stwierdzającej posiadanie przygotowania zawodowego w poz. 2 wyrazów "i konstrukcyjnych'' , a w dniu [...] maja 2006 r. ponowił żądanie rozszerzenia uprawnień budowlanych, to niewątpliwie jego wniosek nie dotyczył wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o nadaniu mu uprawnień budowlanych, tym samym przepis art. 113 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, nie miał w sprawie zastosowania. Słusznie zatem organ II instancji uchylił postanowienie [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa i wskazał na obowiązek dokładnego ustalenia treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany będzie tak ustalonym żądaniem a jego treść wyznaczy stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która będzie miała zastosowanie. W przypadku ubiegania się o rozszerzenie uprawnień budowlanych wnioskodawca musiałby złożyć wniosek o nadanie uprawnień budowlanych w żądanym zakresie wraz z wszystkimi wymaganymi dokumentami oraz przystąpić do egzaminu na uprawnienia budowlane. W związku z faktem, że wniosek E. K. nie dotyczył wyjaśnienia wątpliwości odnośnie treści decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, w trybie określonym w art. 113 § 2 kpa to organ I instancji, powinien aktualnie rozpatrzeć wniosek o rozszerzenie uprawnień budowlanych jeśli ustali, że taka jest wola E. K. i wnioskodawca zainteresowany jest prowadzeniem jakiegokolwiek postępowania administracyjnego (co nie jest oczywiste w świetle treści korespondencji jaką kierował do organów administracji oraz sądu). W tym kontekście zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa i jedynie uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji nie naruszało art. 138 kpa, w stopniu który miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nie naruszało interesu E. K. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.