VII SA/Wa 1189/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. Znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] marca 2018 r., znak:[...], wydana w sprawie dotyczącej stanu technicznego odcinka drogi wojewódzkiej, w następującym stanie sprawy: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. [...]grudnia 2017 r. przeprowadził kontrolę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od m. G. do m. B., podczas której stwierdził następujące nieprawidłowości: w km [...] na działce nr [...] (dzierżawca – J.K.), występuje zastoisko wody a zlokalizowany w tym km drogi przepust drogowy (wykonany na podstawie decyzji Wojewody[...] z [...] lipca 2012 r. nr[...]), jest obecnie zablokowany (protokół nr [...] z kontroli użytkowanej drogi). Następnie, organ ten pismem z [...] grudnia 2017 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie niewłaściwego stanu technicznego przydrożnego rowu zakończonego przepustem drogowym, w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr[...], w km[...], relacji K.-D.. I dalej, decyzją z [...] stycznia 2018 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; "Prawo budowlane"), po przeprowadzeniu (jak wskazał) kontroli utrzymania obiektu budowlanego – drogi wojewódzkiej nr[...], nakazał Zarządowi Województwa [...] wykonanie właściwego odwodnienia odcinka drogi wojewódzkiej nr[...], w terminie do [...] maja 2019 r., od km [...] do km[...], w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] relacji K.– D., na działce nr[...], obręb B., województwo[...]. W uzasadnieniu decyzji [...] WINB wskazał, że kontrola ujawniła, iż na odcinku ww. drogi, od km [...] do km[...], przydrożny rów wypełniony jest wodą, a na terenie przyległym do drogi (działka nr[...]), występuje rozlewisko wody. Powyższe świadczy o braku właściwego odwodnienia ww. odcinka drogi. Odwołanie od tej decyzji wniósł [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. żądając stwierdzenia jej nieważności, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wnosząc o powyższe w pierwszej kolejności wskazał na wadliwe ustalenie stron postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu nie mającego interesu prawnego. Podniósł, że wyłączną stroną w sprawie i adresatem decyzji winien być odwołujący się, albowiem w trwałym zarządzie [...] Zarządu Dróg Wojewódzki w K. ("skarżący"/"ZZDW") znajduje się objęta postępowaniem droga. Powołał się przy tym na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. o oddaniu ZZDW działki nr [...] stanowiącej drogę w trwały zarząd. Podniósł w efekcie, że skarżona decyzja dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a."). Skarżący zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania dowodowego z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym nie uwzględnienie, że objęty postępowaniem odcinek drogi w ostatnich latach był przebudowywany, w tym w zakresie odwodnienia, a to na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzją z [...] marca 2018 r., znak:[...], GINB po rozpatrzeniu ww. odwołania, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał na kontrolę przeprowadzoną [...] grudnia 2017 r. w zakresie utrzymania stanu technicznego drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od m. G. do m. B. Stwierdził, że ustalenia wówczas poczynione są wystarczające do uznania, że odwodnienie odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] od km [...] do km [...] w pasie drogowym drogi wojewódzkie nr [...] relacji K.– D. na działce nr[...], nie działa prawidłowo. Potwierdza to dołączona do protokołu kontroli dokumentacja fotograficzna. Stwierdzenie, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wiążących się z wydaniem decyzji nakazującej usunięcie w określonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości. GINB podał także, że obowiązki oparte na art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego mogą być nałożone na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, stosownie do art. 61. Wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8 są dla dróg: wojewódzkich – zarząd województwa. Tym samym uznał, że zaskarżoną decyzję prawidłowo skierowano do zarządcy obiektu, tj. Zarządu Województwa[...] . Jednocześnie organ dodał, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby nałożony na ten podmiot obowiązek został wykonany przez jednostkę organizacyjną będącą zarządem drogi (której utworzenie przewiduje art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a którą jest skarżący. W skardze do Sądu na decyzję GINB z [...] marca 2018 r., skarżący – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów wg. norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: -art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie Zarządu Województwa [...]za stronę postępowania, a następnie nałożenie na niego obowiązku wykonania właściwego odwodnienia odcinka drogi wojewódzkiej nr[...]; -art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji nie uznanie skarżącego za jedyny podmiot postępowania; -art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pobieżne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezebranie i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego; -art. 61 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie określono jakim normom technicznym uchybia przedmiotowy odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] w zakresie odwodnienia. W uzasadnieniu skargi tak postawione zarzuty zostały rozwinięte, przy czym w pierwszej kolejności wskazano na wadliwe określenie w decyzjach wydanych w sprawie adresata i pominięcie skarżącego w sytuacji, gdy skarżącemu będącemu zarządem drogi przekazano objętą postępowaniem nieruchomość drogową w trwały zarząd, na mocy decyzji z [...] stycznia 2015 r. Okoliczność ta w postępowaniu nie została uwzgledniona, tymczasem trwały zarząd jest publicznoprawną formą władania nieruchomością; z chwilą ustanowienia trwałego zarządu, właściciel nieruchomości - w niniejszej sprawie Województwo [...]– traci władztwo nad nieruchomością, a wszelkie uprawnienia wykonuje podmiot, któremu powierzono trwały zarząd, czyli skarżący: ZZDW w K. Niezależnie od powyższego wskazano także na wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, oparte tylko na wynikach kontroli z [...] grudnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] marca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] WINB z [...] stycznia 2018 r. nakazującą Zarządowi Województwa [...] wykonanie właściwego odwodnienia wskazanego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w pasie drogowym tej drogi, w zakreślonym terminie. W ocenie Sądu, rację ma skarżący podnosząc, że wymienione orzeczenia nie zostały poprzedzone wyczerpująco przeprowadzonym postępowanie wyjaśniającym. W efekcie, Sąd podziela zastrzeżenia skarżącego dotyczące zarówno strony podmiotowej, jak i przedmiotowej tych decyzji. I tak, rozwijając tę ocenę, Sąd przede wszystkim zauważa, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Wskazany przepis znajduje się w Rozdziale 6 wymienionej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", a przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten służy więc usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego, nieprawidłowego eksploatowania, nieremontowania, niekonserwowania z uwagi na zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, bierność właściciela lub zarządcy. Co przy tym istotne, przepis art. 66 Prawa budowlanego nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ustawy i dodaje element pozwalający organom nadzoru budowlanego na skuteczne egzekwowanie jego wykonalności. Przepis ten ma bowiem zastosowanie w przypadku, gdy właściciel lub zarządca obiektu zaniedbuje obowiązki określone w art. 61, odnoszące się do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Tym samym, nie daje on podstaw do usunięcia stanu pierwotnej niezgodności obiektu budowlanego z przepisami (zaakceptowanej w decyzji o pozwoleniu na budowę), lecz stanowi wyłącznie podstawę do usunięcia jego złego stanu technicznego, który ma charakter wtórny (jest skutkiem zużycia, nieprawidłowego użytkowania obiektu, zaniedbań w utrzymaniu); kwestionowanie stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby w takim przypadku naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1394/08 oraz wyrok NSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2946/17). Zatem, stosując ten tryb i nakładając na podstawie ww. art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązki, należało wykazać, że obiekt budowlany (w tym przypadku konkretny odcinek drogi wojewódzkiej), na skutek "zdarzeń wtórnych" związanych z jego utrzymaniem, znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wymagającym interwencji. To zaś w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Stosując ww. przepis powołano jedynie wyniki kontroli przeprowadzonej [...] grudnia 2017 r. Owszem, w protokole z tej kontroli wskazano na występujące zastoisko wody, ale też - na zablokowany przepust (wykonany w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. nr[...]), z którego woda odprowadzana miała być (zgodnie z projektem zatwierdzonym ww. decyzją) na działkę o nr ew.[...]. Z powyższego nie wynika jednak, aby opisana sytuacja spowodowana była złym użytkowaniem/utrzymaniem drogi. Należało poczynić dodatkowe ustalenia, w tym wziąć pod uwagę także treść decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r., na podstawie której realizowano na przedmiotowym odcinku drogi, jej przebudowę i rozbudowę, w ramach której to inwestycji miał być zrealizowany także (jak zapisano w ww. protokole) wskazany przepust. Należało w oparciu o ten akt ustalić w jaki sposób rozwiązano/zaprojektowano odwodnienie przedmiotowego odcinka drogi, a także – w jakim stanie wskazany przepust dopuszczono do użytkowania. Należało porównać obecny stan z zaprojektowanym i dopuszczonym do użytkowania (na mocy -jak podnosi skarżący- decyzji [...] WINB w S. z [...] lutego 2015 r. znak:[...]). Ustalenia organu winny w konsekwencji zmierzać do wyjaśnienia, czy opisane w protokole z [...] grudnia 2017 r. nieprawidłowości związane z zastoiskami wody, są efektem nieprawidłowego utrzymania drogi, czy może wynikają z wykonania w okresie późniejszym (po oddaniu ww. inwestycji do użytkowania) robót wpływających na system odwodnienia terenu (poprzez np. zablokowanie przepusty). Przy czym, tylko w tym pierwszym przypadku, organ miałby możliwość, co więcej – obowiązek, wydać nakaz na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podnosząc powyższe Sąd wziął pod uwagę załączoną do skargi opinię techniczną z [...] kwietnia 2018 r. i uwzględnił wniosek dowodowy zawarty w skardze dotyczący tego dokumentu, choć stanowi opinię prywatną, nadto – wykonaną po dacie wydania skarżonej decyzji. Niemniej, z uwagi na opis nieruchomości drogowej zawarty w tym dokumencie (a nie wnioski w nim wskazane), Sąd stosując art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1203 ze zm., "p.p.s.a."), przeprowadził dowód z tego dokumentu. Wynika z niego, że to na skutek interwencji użytkownika działki[...], wylot ww. przepustu został zablokowany, co spowodowało, że "od tej pory cały odcinek rowu zaczął funkcjonować jako rów trawiasty retencyjno-odparowujący". Ten opis zawarty ww. opinii jedynie dowodzi słuszności zarzutów podniesionych w skardze a dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazuje bowiem na pobieżne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a to z uwagi na brak ustalenia przyczyn występujących/stwierdzonych zastoisk wody i co najmniej przedwczesne przyjęcie, że okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie trybu z art. 66 ust. 1 (a nie innego). Nadto i niezależnie od powyższego, zastrzeżenia Sądu w niniejszej sprawie dotyczą także zakresu nałożonego obowiązku. Sąd dostrzega w tym kontekście, że celem przywołanej regulacji jest doprowadzenie nieodpowiedniego stanu technicznego do stanu odpowiedniego; Sąd zauważa także, że to organ decyduje (w oparciu o zgromadzone dowody), w jaki sposób ma to nastąpić. Stąd też organ ten dysponuje na gruncie ww. normy prawnej pewną swobodą w określeniu sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przy czym, decyzja tego organu, w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości, powinna wyraźnie określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest obowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części, w zakreślonym terminie. Tymczasem w niniejszej sprawie w omawianym trybie nałożono obowiązek wykonania "właściwego odwodnienia" wskazanego odcinka drogi. Takie określenie obowiązku nie sposób uznać za prawidłowe, albowiem nie tylko nie jest precyzyjne, ale też nie nawiązuje do stwierdzonych nieprawidłowości i nie ma charakteru "naprawczego"; wskazuje raczej na wykonanie "czegoś nowego", co może zaś pozostawać w sprzeczności ze znajdującą się w obrocie prawnym decyzją, na podstawie której w latach 2012-2015 wykonywano rozbudowę i przebudowę przedmiotowego odcinka drogi łącznie z odwodnieniem. W końcu, Sąd podziela argumentację skarżącej dotyczącej strony podmiotowej skarżonej decyzji. Sąd w tym kontekście przede wszystkim dostrzega, że art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie określa adresata wskazanej decyzji. Jednakże z faktu, że przepisy art. 61 i art. 62 ww. ustawy nakładają na właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych szereg obowiązków, w tym obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w należytym stanie technicznym i estetycznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (v. art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego), w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego winien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy na skutek zaniedbania obowiązków określonych w art. 61 i nast., obiekt budowlany znajdzie się w stanie wymagającym ingerencji czy inaczej: usunięcia powstałych nieprawidłowości. W konsekwencji przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie ww. art. 66 ust. 1 winna być skierowana do podmiotu odpowiedzialnego za "taki" stan obiektu; będzie nim więc albo właściciel albo zarządca obiektu, przy czym bezspornie chodzi tu o podmiot odpowiedzialnych za utrzymanie obiektu a jednocześnie mogący zapewnić wykonalność decyzji nakazowej, z uwagi na dysponowanie obiektem w oparciu o tytuł prawny. Należy jednocześnie zaznaczyć, że omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego", stąd też zastosowanie ww. regulacji prawnej, wymaga wcześniejszego dokonania wykładni tego pojęcia. W konsekwencji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle tego przepisu wskazuje się, że w pojęciu tym mieści się podmiot władający całą nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe; wskazuje się także, że zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu omawianej regulacji prawa budowlanego będzie podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela; zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość) (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/WA 2891/17 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że właścicielem przedmiotowej drogi wojewódzkiej jest Województwo[...], a zarządcą tej drogi Zarząd Województwa [...](o czym stanowi ustawa o drogach publicznych). Bezsporne jest także, że przedmiotowa droga oznaczona jako działka nr [...] w obrębie ewid. B., w Gminie[...], na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. znak:[...], została przekazana w trwały zarząd skarżącego –[...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Stosownie do treści art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. W sytuacji więc jego ustanowienia, okoliczność ta winna być wzięta pod uwagę, a orzeczony nakaz - skierowany do podmiotu, na którego rzecz trwały zarząd ustanowiono. Podmiot ten, jako władający, należy bowiem uznać za "bezpośredniego" zarządcę obiektu budowlanego, co daje gwarancję szybkiego wykonania nałożonego obowiązku. Jak zauważa się zaś w doktrynie, w przypadku obiektów budowlanych stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu w należytym stanie powinien być nałożony (nie na właściciela ale) na zarządcę jako podmiot, który faktycznie i na bieżąco zajmuje się jego utrzymaniem (v. A. Despot-Mładanowicz w: Prawo budowlane Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wyd. 1, str. 572). Z tych też przyczyn Sąd podzielił zarzuty skargi i uznał, że obie decyzje (tak zaskarżona, jak i decyzja ją poprzedzająca) zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a jako takie nie mogą się ostać w obrocie prawnym; decyzje te oparte zostały na pobieżnej analizie sprawy, nie poprzedzonej wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W efekcie, co najmniej przedwcześnie wskazano w nich na konieczność zastosowania ww. art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a nadto – wadliwie określono adresata. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien uwzględnić powyżej zaprezentowaną ocenę Sądu, i w pierwszej kolejności – uzupełnić materiał dowodowy w sposób pozwalający na wyjaśnienie, czy w sprawie zachodzi podstawa do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 wymienionej ustawy. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 200 tej ustawy orzekł, jak w sentencji.