VII SA/Wa 1193/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2015 r., II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego K. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych I Autostrad (dalej GDDKiA) decyzją z dnia [...] marca 2015 r. na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r., poz. 260 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 04 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...], do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ponownie rozpatrzył wniosek D. K. i K. K. z dnia [...] czerwca 2010 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...], do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], bowiem jego poprzednio wydane rozstrzygnięcia - decyzja z dnia [...] września 2011 r. oraz decyzja z dnia [...] września 2010 r., prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 561/14 zostały uchylone. WSA ponownie orzekał sprawę ze skargi K. K. na decyzję GDDKiA z dnia [...] września 2011 r. bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1786/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2734/11 oddalającego skargę na decyzję z dnia [...] września 2011 r. - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 561/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał m.in.: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmawiając wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu uzasadnił swoje rozstrzygnięcie względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, jednakże te okoliczności nie zostały w sposób wnikliwy i wszechstronny zbadane przez organ. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady k.p.a. oraz dyspozycję art. 107 § 3 tego Kodeksu – uzasadnić. Jednakże, w sprawie niniejszej nie zostały przez organ administracji publicznej ustalone ani wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktyczne świadczące o tym, że lokalizacja zjazdu będzie stwarzać realne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Trudno uznać, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem. Zagadnienie wpływu lokalizacji dodatkowego zjazdu z drogi na płynność ruchu zależy od okoliczności konkretnej sytuacji. Musi to wynikać z ustaleń faktycznych organu administracji publicznej, a nie z założeń niepopartych żadnymi dowodami. Nie można bowiem wykluczyć, że istnienie dodatkowego zjazdu nie utrudni ruchu i bezpieczeństwa na drodze. Należy zauważyć, że organizacja dwóch zjazdów, z których jeden służy wyłącznie do zjazdu z drogi, zaś drugi do wjazdu na nią, może wręcz usprawnić ruch drogowy. Organ administracji publicznej tej okoliczności nie analizował z tego punktu widzenia. Sąd zarzucił organowi, że nie przedstawił żadnych dowodów i analiz, które by w sposób przekonywujący świadczyły, że lokalizacja zjazdu stwarzałaby wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub ograniczała jego płynność. W istocie rzeczy organ nie zweryfikował jak w praktyce przedstawia się kwestia bezpieczeństwa korzystania z faktycznie funkcjonującego zjazdu. Nie wiadomo w związku z tym, czy w rzeczywistości dochodzi do jakichkolwiek kolizji i tamowania ruchu. Analogicznie brak w aktach sprawy, jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakichkolwiek rzeczowych argumentów i dowodów odnośnie zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu pieszych, nie ustalono także intensywności ruchu pieszych. Nie poparte są konkretnymi dowodami twierdzenia, że ograniczona byłaby widoczność dla pojazdów włączających się do ruchu ze względu na istniejące ogrodzenie, przy czym z uwagi na umieszczoną w ogrodzeniu bramę wjazdową takie rozwiązanie mogłoby powodować blokowanie drogi wyjazdowej. Samo powołanie się przez organ na zasady bezpieczeństwa w ruchu bez konkretnego wskazania dowodów, w oparciu o które organ wywodzi swoje wnioski końcowe nie może prowadzić do stwierdzenia, że organ wyczerpująco zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy sprawy i podjął niezbędne kroki do dokładnego jej wyjaśnienia. Ogólnikowe ustosunkowanie się do okoliczności spornych dla rozstrzygnięcia sprawy narusza nie tylko zasady ogólne postępowania administracyjnego, ale i reguły postępowania dowodowego. Sąd uznał, że postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia, a rozstrzygnięcie które zostanie podjęte - szczegółowego uzasadnienia. Organ administracji pierwszej instancji powinien w szczególności przeprowadzić oględziny przedmiotowego zjazdu, uzyskać analizy i dane dotyczące intensywności ruchu drogowego i pieszych, jak również zweryfikować twierdzenie strony, iż ogrodzenie przyległe do działki zabudowano nielegalnie, a zatem objęte jest koniecznością rozbiórki. Po zwrocie akt administracyjnych, organ włączył do akt sprawy: projekt organizacji ruchu dla omawianego odcinka drogi krajowej, wyciąg z Banku Danych Krajowych, zdjęcia satelitarne ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl. Skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożył wniosek dowodowy – Opinię Techniczną Nr [...] sporządzoną przez inż. J. A. K., a następnie po zapoznaniu się z aktami sprawy, do których została włączona Opinia BRD, sporządzona przez audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego mgr inż. T. O., pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wniósł o powołanie niezależnego biegłego z zakresu ruchu drogowego i bezpieczeństwa z listy Sądu Okręgowego w [...] w celu sporządzenia opinii w zakresie ustalenia, czy lokalizacja zjazdu publicznego (wyjazdu) na drogę krajową nr [...] z działki nr [...], wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym odcinku drogi. W kolejnym piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. złożył wniosek dowodowy – Opinię Techniczną Nr [...]. Wskazał, że załączona opinia jest odpowiedzią na opinię BRD i jednoznacznie potwierdza, że wniosek audytora o pogorszeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego i jego płynności po wykonaniu dwóch oddzielnych połączeń jest niewłaściwy a dodatkowo sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał, że przedłożona przez niego opinia Nr [...] jednoznacznie potwierdza, że odtworzenie wyjazdu na drogę krajową wpłynie na polepszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym odcinku drogi i jest zgodne z przepisami prawa. Podtrzymał wniosek o powołanie niezależnego biegłego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu decyzji przywołał treść art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Stwierdził, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. Wskazał, że w toku postępowania do dalszej analizy wniosły o rozpatrzenie dwóch wariantów połączenia komunikacyjnego (pierwotnie złożono trzy warianty), z których każdy przewiduje odtworzenie zjazdu zlikwidowanego przy zamykaniu stacji paliw na działce nr [...], przy czym: - w wariancie I projektuje się pełne odtworzenie dotychczasowego zjazdu o szerokości ok. 12,0 m; - w wariancie II odtworzenie tego zjazdu o szerokości 5,0 m z jednostronnym promieniem łuku 10,0 m. Organ wskazał, że wykonanie nowego zjazdu do działki nr [...] w miejscu wskazanym przez strony, niezależnie od proponowanego wariantu, będzie powodowało zwiększenie liczby punktów kolizji oraz generowało dodatkowe punkty kolizji z pieszymi poruszającymi się istniejącym ciągiem pieszym, odtworzenie zjazdu doprowadzi do sytuacji, że znajdowałby się on w niedopuszczalnej bardzo bliskiej odległości od istniejącego zjazdu, ponadto planowany zjazd powinien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchy, niemożliwe do spełnienia stosownie do treści § 78 ust. 2 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia. Organ odniósł się do wniosku o powołanie niezależnego biegłego wyjaśniając, że żądaniem powołania biegłego organ jest związany jedynie wówczas, gdy ustalenie stanu faktycznego wymaga wiadomości specjalnych. Ponadto, organ opinią nie jest związany, ocenia ją na zasadach wiedzy. W konkluzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, działka nr [...] powinna być obsługiwana jedynie za pośrednictwem istniejącego zjazdu, który wymaga przebudowy. Decyzję tę zaskarżył K. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania poprzez odmowę wydania zgody na lokalizację zjazdu publicznego we wskazanej lokalizacji uzasadnioną względami bezpieczeństwa w sytuacji gdy z opinii Nr [...] i [...] wynika, że wydanie zgody na lokalizację wyjazdu poprawi bezpieczeństwo na tym odcinku drogi, - § 78 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia poprzez wyjaśnienie poprzez ten przepis, że istnieje bezwzględny obowiązek utworzenia dodatkowego pasa ruchu do skrętu w lewo. Zarzucał ponadto naruszenie przepisów procesowych wskazując: art. 7, 8, 15, 80, 84 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazywał na naruszenie praworządności i słusznego interesu obywateli poprzez nierówne traktowanie obywateli w tych samych sytuacjach, brak odniesienia się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym zarzutów co do lakonicznej opinii Audytora BRD, braku przeprowadzenia wizji lokalnej, braku odniesienia się do stanu faktycznego, w szczególności do ukształtowania przebiegu drogi, ukształtowania terenu, istniejącej infrastruktury w szczególności chodników, zjazdów. Zarzucił, że autor opinii nie przeprowadził analizy istniejących na analizowanym odcinku drogi nr [...] rozwiązań z zakresu bezpieczeństwa ruchu w szczególności obowiązujących ograniczeń prędkości, lokalizacji przejść dla pieszych, lokalizacji sygnalizacji świetlnej. Podkreślił, że opinia nie zawiera graficznego uzasadnienia przedstawionych twierdzeń co pozwoliłoby na jej weryfikację. Zarzucił organowi oparcie się wyłącznie na tej opinii bez odniesienia się do dwóch przedłożonych przez niego opinii zawierającymi istotne argumenty za odtworzeniem wyjazdu poparte stosownymi zdjęciami, grafikami i analizami. Podniósł, że w sytuacji, gdy do akt sprawy zostały załączone dwie skrajnie rozbieżne opinie sporządzone przez profesjonalistów organ winien zlecić wykonanie stosownej opinii niezależnemu biegłemu w celu rozstrzygnięcia, czy uruchomienie wcześniej istniejącego zjazdu pogorszy czy poprawie bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w całości oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że przedmiotowa sprawa zainicjonowana wnioskiem skarżącego w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, po uchyleniu przez WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 561/14, obu decyzji zapadłych w sprawie decyzji, tj. decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. oraz z dnia [...] września 2010 r. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r. Sąd w niniejszym składzie obowiązany jest uwzględnić powyższą okoliczność w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 153 i 170 p.p.s.a., bowiem zgodnie z tym ostatnim przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 561/14 wydał stosowne zalecenia co do dalszego przebiegu postępowania w sprawie. Nakazał mianowicie aby organ uzupełnił postępowanie administracyjne, w szczególności przeprowadził oględziny przedmiotowego zjazdu, uzyskał analizy i dane dotyczące intensywności ruchu drogowego i pieszych, jak również zweryfikował twierdzenia strony, iż ogrodzenie przyległe do działki zabudowano nielegalnie, a zatem objęte jest koniecznością rozbiórki. Zalecił organowi, powołując się w tym zakresie na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. (I OSK 1786/12), skrupulatne przeanalizowanie w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. WSA podkreślił, że należy ustalić i wyjaśnić okoliczności faktyczne świadczące o tym, że lokalizacja zjazdu będzie stwarzać realne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Poddał w wątpliwość twierdzenie organu, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem. Wskazał, że zagadnienie wpływu lokalizacji dodatkowego zjazdu z drogi na płynność ruchu zależy od okoliczności konkretnej sytuacji. Zauważył, że organizacja dwóch zjazdów, z których jeden służy wyłącznie do zjazdu z drogi, zaś drugi do wjazdu na nią, może wręcz usprawnić ruch drogowy. Organ administracji publicznej tej okoliczności nie analizował z tego punktu widzenia. Sąd stwierdził, że organ nie zweryfikował jak w praktyce przedstawia się kwestia bezpieczeństwa korzystania z faktycznie funkcjonującego zjazdu. Nie ustalono także intensywności ruchu pieszych. Wbrew jednoznacznemu zaleceniu i wskazaniu co do dalszego postępowania, organ nie zastosował się do nich. Postępowanie dowodowe zostało uzupełnione praktycznie tylko o lakoniczną opinię Audytora BRD, którą organ uznał za własne ustalenia. Nie można nie przyznać racji skarżącemu, który wskazuje na wady tej opinii. Oznacza to, że orzekający w sprawie organ nie wykonał zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku WSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 561/14. Uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji. W konsekwencji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się zatem do wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 5 czerwca 2014 r. Przeprowadzając oględziny przedmiotowego zjazdu należy zapewnić stronie udział w tych czynnościach, stosownie do wymagań określonych w art. 79 i 81 k.p.a. Na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego organ rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.