VII SA/Wa 12/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. Spółka Komandytowo – Akcyjna w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]), po przeprowadzeniu na wniosek V. Sp. z o.o. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej kpa - odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że badając prawidłowość ww. decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie znalazł podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wojewoda [...] działając jako organ I instancji decyzją z dnia [...] zmienił własną decyzję - z dnia [...] ([...]) uchylającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] ([...]) i zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego (...) na działkach nr ew. [...] i [...], w obrębie [...], położonych przy ul. Z. róg B. w W. - w ten sposób, że zatwierdził zamienny projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę ww. budynku. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewoda [...] orzekł zatem w sprawie należącej do właściwości Prezydenta [...], gdyż jako organ I instancji mógł orzekać jedynie w sprawach obiektów i robót budowlanych wymienionych w art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący i organy muszą z urzędu przestrzegać swojej właściwości, a art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Organ podkreślił także, że powołana przez wnioskującego opinia Dyrektora Departamentu Prawnego wyrażona w piśmie z dnia [...] nie stanowi wykładni prawa i nie może być wiążąca w indywidualnych sprawach. Po rozpoznaniu wniosku V. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji pierwszoinstancyjnej dodając, że zmiany decyzji dokonano w trybie art. 36a Prawo budowlane, a więc w zakresie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, nie zaś na podstawie art.155 kpa. Organ wskazał, że takiej zmiany może dokonać właściwy organ – w niniejszym przypadku organ stopnia podstawowego i bez znaczenia jest dla tego postępowania, czy sprawa pozwolenia na budowę była rozpoznawana tylko przez właściwy organ w pierwszej instancji, czy także przez organ odwoławczy. Skargę na powyższą decyzję wniosła "V. Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością" S.K.A (dawniej V. Sp. z o.o.) wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...]. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 1 kpa, polegające na jego zastosowaniu pomimo, że w sprawie nie występowało naruszenie przepisów o właściwości, 2) art. 155 kpa w związku z art. 36a Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że organem właściwym do wydania decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę jest Prezydent [...], 3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność własnej decyzji z dnia [...] pomimo, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności oraz z rażącym naruszeniem prawa, 4) art. 8 kpa i art. 12 kpa tj. naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli poprzez wydanie decyzji sprzecznej z dotychczasową praktyką organu potwierdzoną stanowiskiem prawnym prezentowanym przez Dyrektora Departamentu Prawnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, obowiązujących w dacie jej wydania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić trzeba, że decyzje badane w niniejszej sprawie zapadły w postępowaniu nieważnościowym tj. jednym z trybów nadzwyczajnych, w którym kompetencje organów administracyjnych ograniczają się jedynie do zweryfikowania kontrolowanych decyzji pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987r., IVSA 1062/86, ONSA 1987/1/35). Jednym z zarzutów skargi jest rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 kpa, polegające na jego zastosowaniu pomimo, że – zdaniem skarżącej - w sprawie nie występowało naruszenie przepisów o właściwości. W tym miejscu wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy jest ono wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa (por. wyrok WSA z 4 kwietnia 2006r., IV SA/Wa 1174/05, LEX 205032) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w decyzjach wydanych w uprzednio toczącym się postępowaniu nieważnościowym wyraził stanowisko - które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela - że Wojewoda [...], nie był organem właściwym do wydania decyzji z dnia [...] zmieniającej w trybie art. 36a Prawa budowlanego decyzji własnej z dnia [...]. Właściwość organu do zastosowania trybu zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, określa bowiem art. 36a w związku z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, co oznacza, że właściwym do rozpoznania sprawy był Prezydent [...]. Przy czym – co wymaga podkreślenia - na zmianę właściwości wskazanej w wymienionych przepisach w żadnym razie nie wpływa fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] była wydana przez organ II instancji. W konsekwencji zasadne było stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako obarczonej kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., czego oczywistym skutkiem była z kolei odmowa stwierdzenia jej nieważności w niniejszym, kontrolowanym przez Sąd postępowaniu. Ugruntowane jest bowiem stanowisko w orzecznictwie, że przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., I S.A. 1477/00, LEX nr 81665; wyrok NSA z dnia 7 października 1982r., II SA/1119/82, ONSA 1982/2/85). Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał, podnoszony przez skarżącą, zarzut naruszenia art. 155 kpa w związku z art. 36a Prawa budowlanego, polegający na przyjęciu, że organem właściwym do wydania decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę jest Prezydent [...]. Wskazać bowiem trzeba, że art. 155 kpa w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią tego przepisu możliwa jest zmiana decyzji ostatecznej co do której strona nabyła prawo z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny, za zgodą wszystkich stron postępowania oraz jeżeli nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 155 kpa, w przypadku planowanego istotnego odstąpienia inwestora od warunków zawartych w pozwoleniu na budowę, jest art. 36a Prawa budowlanego. Przepis ten w odmienny sposób określa nie tylko tryb postępowania, lecz również przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Stanowi on, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zmiana pozwolenia na budowę w trybie ww. artykułu odbywa się – wbrew twierdzeniom skarżącej – w postępowaniu zwykłym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o którym mowa w art. 155 kpa. Podkreślić należy, że stanowisko to ugruntowane jest w orzecznictwie i piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że art. 36a Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa, który uchyla - po ziszczeniu zawartych w ust. 1 tego artykułu przesłanek - zastosowanie art. 155 kpa w myśl reguły derogacyjnej lex specialis derogat legi generali (por. wyrok WSA z dnia 30 września 2005 r., VII SA/Wa 158/05 LEX nr 194991; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 1998r., IV SA 485/98, ONSA 2000/1/18; glosa W. Chróścielewskiego do wyroku NSA z dnia 31 lipca 2002 r., II SA/Gd 441/00, teza nr 4, OSP 2004/2/14; Prawo budowlane. Komentarz - red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 439 i nast.). W świetle poczynionych ustaleń, pozostałe zarzuty skargi również nie zasługiwały na uwzględnienie, co skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).