VII SA/Wa 1205/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 524,60zł (pięćset dwadzieścia cztery złote sześćdziesiąt groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 430 (czterysta trzydzieści złotych) , tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 94,60zł (dziewięćdziesiąt cztery złote sześćdziesiąt groszy). Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) i art. 83 ust. 1 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r, Nr 156 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 - ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej ogrodzenia działki o nr ew. [...] z obrębu [...], położnej przy ul. [...] w [...] udzielił H.S. pozwolenia na użytkowanie ww. ogrodzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie toczącego się postępowania dokonano kontroli w dniu [...] sierpnia 2004 r. i ustalono, że na działce o nr ew. [...] jest wykonane ogrodzenie z przęseł metalowych osadzonych na cokole i słupkach z cegły ceramicznej, od strony ul. [...] są dwie bramy i furtka, od strony [...] przęsła na długości 25 m. o wysokości od 1,95 m. do 2,15 m. Ogrodzenie zostało wybudowane przez H.S. w latach 1988 -1989, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] września 2004 r. nałożono na inwestora, obowiązek przedłożenia, inwentaryzacji budowlanej ww. ogrodzenia z oceną techniczną i opinią o zgodności wykonania robót z przepisami i zgodności jego lokalizacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ przedłożona inwentaryzacja budowlana wykazała niezgodność istniejącego ogrodzenia z warunkami technicznymi i wymogami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r., nakazano na podstawie art. 40 doprowadzić ogrodzenie do stanu zgodnego z przepisami poprzez zlikwidowanie ostrych zakończeń ogrodzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r, utrzymał w mocy ww. decyzję, którą po rozpatrzeniu skargi T.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt: VII SA/Wa 426/06, uchylił. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku zwrócił uwagę, iż obowiązek nałożony decyzją organu I instancji wynikał z wymogów prawa i ustaleń planu, który nie obowiązywał w dacie powstania ogrodzenia, dlatego przy ponownym rozpatrywaniu dokonano oceny według przepisów obowiązujących w dacie budowy ogrodzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. wezwał inwestora do uzupełnienia inwentaryzacji budowlanej o stosownie dokumenty, które pozwoliłyby ocenić zgodność jego wykonania z przepisami obowiązującymi w dacie budowy ogrodzenia. Organ uzyskał informację z Urzędu Miasta [...], że według perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] w dniu [...] grudnia 1982 r., działka ew. nr [...], a także ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] znajdowały się w okresie budowy ogrodzenia tj. w latach 1988 -1989 w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] tj. na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z usługami. Dokonano też oceny pod kątem spełnienia wymogów określonych w § 278 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r, Nr 17 poz. 62). Niniejszy przepis określa, iż ogrodzenie należy wykonywać w linii regulacyjnej ulicy lub drogi, jeżeli terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę, nie określił innego usytuowania, ogrodzenie nie może ograniczać dostępu światła ani utrudniać naturalnego spływu wód opadowych, a ponadto powinno harmonizować z otoczeniem. Ogrodzenie powinno być wykonane z materiałów odpornych na wpływy atmosferyczne, nie powinno stwarzać zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub zwierząt, a w szczególności na wysokości mniejszej niż 2 m. nie ma drutu kolczastego, tłuczonego szkła lub podobnych materiałów a bramy i furtka otwierają się do wewnątrz. Perspektywiczny plan ogólny nie określał linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych i szerokości dróg. Inwentaryzacja geodezyjna wykazała, że ogrodzenie jest w linii ogrodzeń znajdujących się na działkach sąsiednich. Ponieważ ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z wymogami określonymi w ww. przepisach, a lokalizacja ogrodzenia nie kolidowała z ustaleniami planu, organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 37 nakazującego przymusową rozbiórkę obiektu i nie stwierdził istnienia okoliczności nakazania w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dokonania zmian lub przeróbek ogrodzenia. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. umorzono więc postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania T.K. złożonego od tej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na jej rozpatrzenie w trybie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane W dalszym postępowaniu wyjaśniającym, stosownie do wskazań, inwestor przedłożył uzupełnioną inwentaryzację budowlaną ogrodzenia działki nr [...] przy ul. [...], sporządzoną przez mgr inż. arch. I.K. wpisaną na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów. Inwentaryzacja budowlana zawierająca ocenę techniczną robót określa, że ww. ogrodzenie wykonane w latach 1988 - 1989 nie koliduje z ustaleniami perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], obowiązującymi w tym okresie. Ogrodzenie zostało wykonane poprawnie pod względem konstrukcyjnym i o wymiarach dostosowanych do potrzeb i budowlanych przepisów obowiązujących w okresie jego realizacji i jest zdatne do użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W świetle tych ustaleń organ stwierdził, że istnieją przesłanki do zalegalizowania przedmiotowego ogrodzenia i wobec powyższego orzekł decyzją z dnia [...] maja 2008 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Ustosunkowując się do kwestii podnoszonych przez T.K., a dotyczących braku dostępu do drogi publicznej w związku z wybudowaniem budynków i ogrodzenia, organ wyjaśnił, że wszystkie budynki znajdujące się na działkach sąsiednich zostały wybudowane w oparciu o decyzje organów administracji architektoniczno - budowlanej, właściwych w sprawie pozwoleń na budowę. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła T.K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Mając na uwadze wniosek strony skarżącej o wydanie nakazu rozbiórki ogrodzenia działki o nr ew. [...], organ wyjaśnił, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane w warunkach samowoli budowlanej pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. podlegają przymusowej rozbiórce tylko w przypadku stwierdzenia braku możliwości ich legalizacji tj. gdy obiekt: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Realizacja ogrodzenia na działce o nr ew. [...] była zgodna z obowiązującym w czasie jego budowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym w dniu [...] grudnia 1982 r. uchwałą Rady Narodowej [...] nr [...]. Ogrodzenie to spełnia również wymagania zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r. Nr 17 póz. 62) W myśl art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Zgodnie z inwentaryzacją budowlaną ogrodzenia działki sporządzoną przez mgr inż. arch. I.K. ogrodzenie to zostało wykonane poprawnie pod względem konstrukcyjnym i o wymiarach dostosowanych do potrzeb i przepisów budowlanych obowiązujących w okresie jego realizacji oraz jest zdatne do użytkowania. W świetle powyższego organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów T.K., organ wskazał, że spór między współwłaścicielami, dotyczący ustalenia, czy działania inwestora wykraczają poza uprawnienia do rozporządzania jego udziałem we współwłasności (art. 198 k.c.) należy do właściwości sądu powszechnego, a sprawy dotyczące przekroczenia granicy przy realizacji obiektów budowlanych podlegają rozstrzyganiu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T.K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 29, art. 37 w zw. z art. 40 oraz art. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane oraz art. 7 i 11 Kpa. Podniosła, że w świetle przepisów prawa jak i orzecznictwa do uzyskania pozwolenia na budowę wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż w dacie rozpoczęcia budowy ogrodzenia przez H.S. nie było podstaw do wydania jej pozwolenia na budowę, bowiem nie miała ona prawa do dysponowania nieruchomością zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane tj. ustawy obowiązującej w dacie wybudowania ogrodzenia bez zezwolenia. Tym samym brak jest podstaw do dokonania w chwili obecnej legalizacji ww. ogrodzenia i udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca podniosła, że zgodnie z dyspozycją art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r. organ jest zobowiązany do zbadania prawa strony do dysponowania nieruchomością. Skoro w okresie budowy ogrodzenia, a więc w latach 1988-89, H.S. nie miała prawa do dysponowania ww. nieruchomością wydawanie obecnie pozwolenia na użytkowanie, stanowi niedopuszczalne ominięcie prawa, w tym przypadku art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r. Zarzuciła ponadto organowi brak odniesienia się do podnoszonych zarzutów naruszenia prawa, tak by jako strona mogła poznać argumentację prawną uzasadniającą wydanie przez organ decyzji określonej treści. Brak jakiegokolwiek odniesienia się do podnoszonych kwestii stanowi naruszenie art. 7 i 11 kpa. Odnośnie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. podniosła, iż wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia narusza uzasadnione interesy skarżącej, polegające na zapewnieniu dojazdu (dojścia) do drogi publicznej. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę po raz pierwszy tut. Sąd wyrokiem z dnia 13 lutego 2009r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1560/08 skargę tą oddalił podkreślając, iż decyzja kwestionowana przez T.K. została wydana prawidłowo. Z akt sprawy wynikało, że nieruchomość o nr ewid. [...] a także ulica [...] na odcinku od ulicy [...] do ul. [...] wg perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] w dniu [...] grudnia 1982r. znajdowała się w okresie budowy ogrodzenia, tj. w latach 1988 – 1989 w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] tj. na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z usługami . Organy administracji ustaliły, że ogrodzenie na przedmiotowej działce zostało wykonane poprawnie pod względem konstrukcyjnym i o wymiarach dostosowanych do potrzeb i przepisów budowlanych obowiązujących w okresie jego realizacji oraz jest zdatne do użytkowania. Tym samym nie powoduje powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, jak również nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z tego też względu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ wykazał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., a jednocześnie że zaistniały przesłanki prawne określone w art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. Wprawdzie nie było wątpliwości, że sporne ogrodzenie zostało wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże nawet w takiej sytuacji organ nie mógł nakazać rozbiórki obiektu jeżeli nie zostały spełnione ustawowe przesłanki określone w art. 37. W ocenie sądu oznaczało to, że organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia. Wskazał jednocześnie, że samo niewykazanie się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu. Likwidacja tego rodzaju bezprawia może zostać dokonana wyłącznie przed sądem powszechnym na podstawie kodeksu cywilnego. Natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę musi się opierać wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z Prawa budowlanego. Jeśli brak jest takich przesłanek organ powinien zalegalizować budowę. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej właśnie taka sytuacja zaistniała. Poza tym sprawa dotyczyła udzielenia pozwolenia na użytkowanie i w związku z tym rozstrzyganie w niej o procesie budowlanym byłoby orzekaniem poza granicami sprawy. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez T.K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 maja 2010r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 924/09 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w warunkach niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, które zostało uznane za słuszne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż okoliczność braku zgody T.K. na wydanie zaskarżonej decyzji nie może uzasadniać uwzględnienia jej żądania wydania nakazu rozbiórki w miejsce decyzji pozwalającej na użytkowanie. Spór skarżącej i inwestorki dotyczący zakresu korzystania ze wspólnej nieruchomości należy bowiem do właściwości sądu powszechnego. Odrębną natomiast kwestią jest konsekwentne podnoszenie przez T.K., iż w jej ocenie występuje określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. przesłanka spowodowania budową spornego ogrodzenia niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia polegająca na utrudnieniu a nawet uniemożliwieniu w pewnym zakresie dostępu skarżącej do drogi publicznej. W oceniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ten zarzut nie został należycie wyjaśniony i oceniony przez sąd I-ej instancji, który lakonicznie stwierdził, iż uznaje, że nie wystąpiła przesłanka do wydania nakazu rozbiórki, zasadniczo nie wywodząc jednak na czym opiera swoje stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie musi być poprzedzone wnikliwą oceną w takim zakresie czy nie występuje żadna z przesłanek do wydania nakazu rozbiórki. Sąd zważył co następuje: Na obecnym etapie postępowania w sprawie należy przypomnieć treść art. 190 ppsa zd. 1, który stanowi, że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadnym wydaje się być również przytoczenie treści dwóch kolejnych przepisów w/w ustawy a mianowicie jej art. 170 i 153. Pierwszy z nich stanowi, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Drugi z kolei wskazuje, że ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powyższe oznacza, iż stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 924/09 jest dla sądu I-ej instancji wiążące. Otóż sąd ten stwierdził, iż w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie została należycie oceniona kwestia występowania określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. przesłanki spowodowania budową spornego ogrodzenia niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia polegającej na utrudnieniu a nawet uniemożliwieniu w pewnym zakresie dostępu skarżącej T.K. do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż sąd I-ej instancji lakonicznie stwierdził, że uznaje, iż nie wystąpiła przesłanka do wydania nakazu rozbiórki. Nie wywiódł jednak na czym opiera swoje stanowisko. W tym stanie rzeczy niezbędnym jest odwołanie się do rozstrzygnięć wydanych przez organy w obu instancjach i ich uzasadnień oraz analiza ich pod kątem przedstawionych tamże rozważań dotyczących wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanki wymienionej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a mianowicie spowodowania budową spornego ogrodzenia utrudnienia czy wręcz uniemożliwienia skarżącej dostępu do drogi publicznej. Lektura uzasadnień tak decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2008r., jak i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. wskazuje, iż oba w/w organy powyższą kwestię pominęły. Żaden z nich nie zajął bowiem stanowiska co do tego czy budowa spornego ogrodzenia miała wpływ (a jeśli tak to jaki) na komunikację nieruchomości skarżącej z drogą publiczną. Taki stan rzeczy uniemożliwia sądowi I-ej instancji kontrolę rozstrzygnięć organów w omawianym zakresie, zwłaszcza iż sąd z racji przysługujących mu uprawnień kasatoryjnych nie może zastępować organów i przejmować obciążających je obowiązków pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz dokonania na jego podstawie wymaganej oceny prawnej. Oznacza to, iż kwestia tego czy budowa spornego ogrodzenia wypełniała przesłankę określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. musi być w pierwszej kolejności przedmiotem badania i oceny organów. Jak już bowiem podkreślono wcześniej sąd nie czyni własnych ustaleń faktycznych oraz nie konstruuje własnych ocen prawnych z tychże ustaleń wynikających. Ocenia natomiast ustalenia poczynione przez organy oraz zaprezentowane przez nie rozważania o charakterze prawnym. Rozpoznając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę powyższe uwarunkowania, w tym zwłaszcza to że w realiach sprawy niniejszej ewentualne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie musi być poprzedzone wnikliwą oceną w zakresie tego czy nie występuje żadna z przesłanek do wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia . Podstawa prawną wyroku sądu jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i e ppsa.