VII SA/Wa 1208/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia S. K. ("skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. ("PINB") z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3 000,00 zł (trzy tysiące zł) z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], nakazującej rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości H. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., "k.p.a."), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). 2. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB wskazał, że w związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku określonego w decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2014 r., nakazującej rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości H., organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2017 r. poz. 1201 ze zm., "u.p.e.a."), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ww. decyzji. W dniu 14 grudnia 2015 r. wystawiono upomnienie wzywające do dokonania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Następnie, w dniu [...] października 2016 r., PINB wystawił tytuł wykonawczy [...], którego doręczenie skarżącemu w dniu 6 października 2016 r. wszczęło postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nałożono na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3 000,00 zł z powodu uchylania się przez skarżącego od wykonania nałożonego na niego obowiązku. Zażalenie na to postanowienie złożył skarżący. 3. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...]WINB podniósł, że w przypadku niewykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną, zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny nakłada na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia. Postanowienie wydawane w takiej sytuacji powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W ocenie [...] WINB, organ pierwszej instancji zastosował się do ww. przepisu. Organ egzekucyjny uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny, nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. PINB uznał, że przedmiotowa kwota grzywny ustalona w wymiarze 3 000,00 zł (trzy tysiące zł) ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowo granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a., z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – kwoty 50 000 zł. [...] WINB wskazał, że pomimo faktu, że decyzja [...] WINB z dnia [...] lipca 2014 r. jest ostateczna, zobowiązany nie wykonał wynikającego z niej obowiązku. Organ podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, który stosuje się w przypadku uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązków określonych ostatecznym aktem administracyjnym. Wszczęte postępowanie egzekucyjne zostało wdrożone tylko i wyłącznie z powodu uchylania się przez skarżącego od wykonania obowiązku nałożonego decyzją [...] WINB z dnia [...] lipca 2014 r. Zobowiązany mógł ustrzec się od prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego, wykonując bezzwłocznie nałożony obowiązek. 4. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. K.. 5. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3 000,00 zł (trzy tysiące zł) z powodu uchylania się przez niego od wykonania obowiązku określonego w decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2014 r., nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 8. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Uchylanie się zobowiązanego od wykonania nałożonego na niego obowiązku następuje wtedy, gdy zobowiązany, pomimo skutecznego doręczenia upomnienia, nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku – taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 813/11, LEX nr 1 252 196). Zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4, zgodnie z którym, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Stosownie do art. 122 § 1 u.p.e.a, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: (1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; (2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: (1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; (2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Jak słusznie wskazał [...] WINB, organ egzekucyjny wydając postanowienie z dnia [...] października 2016 r. zastosował się do tego przepisu. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania decyzji, z której wynika podlegający egzekucji obowiązek, i nie ma prawnej możliwości zanegowania jego prawidłowości. Administracyjne postępowanie egzekucyjne ma charakter następczy względem postępowania, w którym dochodzi do nałożenia na określony podmiot obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., sygn. II OSK 2230/15, LEX nr 2 303 844). Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, ponieważ oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną – prowadziłoby to, w praktyce, do przekształcenia postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2539/14, LEX nr 2 117 152, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 1138/14, LEX nr 2 082 790). W związku z powyższym, skoro skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego ostateczną decyzją [...] WINB z dnia [...] lipca 2014 r., organy zobowiązane były podjąć działania mające na celu jego egzekucję. Wszelkie merytoryczne zastrzeżenia skarżącego co do nałożenia na niego nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia nie mogły zostać przez organy uwzględnione na etapie postępowania egzekucyjnego. Jak wskazano wcześniej – w postępowaniu egzekucyjnym organ nie ocenia zasadności nałożonego na stronę obowiązku, a jedynie sprawdza, czy egzekucja jest dopuszczalna, tj. czy zostały spełnione wszystkie formalnoprawne przesłanki jej przeprowadzenia. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.