VII SA/Wa 1212/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1785/04, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r., znak: [...], odmawiającą, po rozpatrzeniu wniosku E. J., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 1996 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt techniczny jednostadiowy sieci wodociągowej wraz z przyłączami dla oś. P. w N. z wyłączeniem ul. S. oraz udzielającej pozwolenia na wykonanie magistrali wodociągowej oś. P. za torem w N. W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd wskazał, iż zarówno Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 1996 r. o pozwoleniu na budowę ograniczyli się jedynie do ustalenia trasy przebiegu magistrali wodociągowej względem działki Nr [...] będącej własnością skarżącego. Organy obu instancji stwierdziły, iż działka ta jest położona po północnej stronie toru kolejowego w odległości ponad 200 m od trasy projektowanego wówczas wodociągu i jak wynikało z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] "takie sąsiedztwo nie może stanowić o posiadaniu przez E. J. przymiotu strony postępowania administracyjnego w przedmiocie ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę". Sąd wskazał, że Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę, iż E. J. jest również właścicielem działki o Nr [...]. Natomiast z projektu technicznego jednostadiowego sieci wodociągowej wraz z przyłączami zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 1996 r. udzielającej Zarządowi Miasta i Gminy N. pozwolenia na wykonanie magistrali wodociągowej oś. P. za torem w N. wynika, iż trasa magistrali wodociągowej przebiega w pobliżu działki siedliskowej Nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Sąd stwierdził, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył istnienie działki Nr [...], lecz uznał, iż "jest wprawdzie położona w sąsiedztwie wodociągu objętego pozwoleniem na budowę, jednocześnie z uwagi na to, iż nie jest ona usytuowana w obrębie bezpośredniej strefy oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie pozwala to na uznanie Pana E. J. za stronę postępowania". W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie ustalił w jakiej odległości od działki Nr [...] jest usytuowany wodociąg i na jakiej podstawie doszedł do wniosku, iż działka Nr [...] nie znajduje się w obrębie bezpośredniej strefy oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sąd wskazał również, iż pomocnym przy ustalaniu przebiegu inwestycji może być załącznik graficznym Nr 1 stanowiący integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którego jednak w aktach sprawy nie było. W dniu 7 kwietnia 2006 r., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2005 r., zapadła decyzja Wojewody [...], znak: [...], odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 1996 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt techniczny jednostadiowy sieci wodociągowej wraz z przyłączami dla oś. P. w N. z wyłączeniem ul. S. oraz udzielającej pozwolenia na wykonanie magistrali wodociągowej oś. P. za torem w N. Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. została następnie uchylona, w toku postępowania odwoławczego, decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...]. W dniu [...] grudnia 2006 r. została wydana decyzja Wojewody [...], znak: [...], mocą której organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 1996 r. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. również została uchylona, w toku postępowania odwoławczego, przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak: [...]. Wojewoda [...] kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 156 i art. 157 § 1, 2, 3 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 1996 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pozwolenie na budowę wodociągu w P. zostało wydane w odniesieniu do przedłożonego przez Gminę projektu technicznego jednostadiowego stanowiącego integralną część decyzji. Akta sprawy zawierały również wypis z rejestru ewidencji gruntów określający strony postępowania administracyjnego, protokół Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Urządzeń Inżynierskich w T. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. oraz pozytywną opinię Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] zawartą w postanowieniu nr [...] z dnia [...] lutego 1996 r., oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji sieci wodociągowej wraz z przyłączami w N. dz. P. z wyłączeniem ulicy S. Organ stwierdził, że z zatwierdzonego kwestionowaną decyzją projektu technicznego jednostadiowego stanowiącego także integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że zamierzona inwestycja nie przebiegała przez tereny stanowiące własność E. J. tj. działki nr ewid. [...]. Działka nr ewid. [...] znajduje się w znacznej odległości (ponad 200 m) od trasy przebiegu zatwierdzonego wodociągu, natomiast działka nr ewid. [...] jest wprawdzie położona w sąsiedztwie wodociągu objętego pozwoleniem na budowę, lecz z uwagi na jej usytuowanie znajduje się poza obrębem bezpośredniej strefy oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Projektowana trasa wodociągu przebiega w odległości ponad 5,0 m od ogrodzenia tej działki. Organ wskazał ponadto, że głębokość wykopów pod wodociąg miała wynosić ok. 1,40 m więc pas techniczny wykonania robót budowlanych przy wodociągu nie dotykał działki nr ewid. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. wniósł E. J. Odwołujący się zakwestionował ustalenia faktyczne dokonane przez organ. Wskazał, iż w jego ocenie, nie jest prawdą, że działka nr ewid. [...] położona jest w odległości ponad 200 m od trasy przebiegu wodociągu, bowiem wodociąg wybudowano de facto bez żadnej dokumentacji technicznej oraz decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził, iż z wydanej przez Starostę Powiatowego w T. mapy zasadniczej z dnia [...] listopada 2003 r. wynika, że magistrala wodociągowa biegnie z północy na południe i przebiega w obrębie działki jego nr ewid. [...] przed torami kolejowymi [...] w odległości 0,5 m od granicy. W dniu [...] maja 2009 r. zapadła zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż z mapy nr [...] sporządzonej w skali 1:1000 wynika, że wodociąg został zaprojektowany w odległości ok. 5 m od działki nr [...]. Natomiast działka nr [...] w ogóle nie znajduje się w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji. Przebiegający w jej pobliżu wodociąg, oznaczony jako wodociąg istniejący, nie jest objęty kwestionowaną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 1996 r. o pozwoleniu na budowę, znak: [...]. Organ stwierdził, iż planowana inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, zagrożenia czy też innych uciążliwości dla w/w nieruchomości. Reasumując organ wskazał, że działki o nr ew. [...], stanowiące własność E. J. nie znajdują się w obszarze oddziaływania sieci wodociągowej, objętej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1996r., znak: [...]. Brak jest zatem, w ocenie organu, podstaw do przyznania wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Jednocześnie odnosząc się do wskazań Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartych w wyroku z dnia 28 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1785/04, dotyczących uzupełnienia materiału dowodowego o załącznik graficzny nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji podjął liczne próby uzyskania tego dokumentu. Załącznik nr 1 nie znajdował się jednak w zasobach archiwalnych żadnej z instytucji, do których Wojewoda [...] zwracał się o jego wypożyczenie, a zatem jego uzyskanie stało się niemożliwe, co jednak nie stanowiło przeszkody do wydania decyzji. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. J. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił jej naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. E. J. ponowił argumentację, jak w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. W szczególności podniósł, iż błędne jest stanowisko organu, wskazujące na trasę przebiegu magistrali, stwierdził, iż przebiega ona w rzeczywistości ok. 0,5 m od działki o nr ewid. [...], która jest jego własnością. Wskazał, iż inwestycję wykonano bez żadnej dokumentacji technicznej, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący ponownie podnosił, iż z mapy zasadniczej wydanej przez Starostę Powiatowego w T. w dniu [...] listopada 2003 r. wynika, że magistrala wodociągowa biegnie z północy na południe i przebiega w obrębie działki nr ewid. [...] przed torami kolejowymi [...] w odległości 0,5 m. Poddał również w wątpliwość ustalenia dokonane przez organ, które wskazują, iż trasa wodociągu znajduje się w odległości ponad 5 metrów od ogrodzenia jego działki siedliskowej o nr ewid. [...]. E. J. wskazał ponadto na konieczność przeprowadzenia oględzin, jak również na zasadność przesłuchania świadków, celem ustalenia rzeczywistej trasy przebiegu wodociągu i sposobu jego realizacji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję lub postanowienie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. W oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. będący podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia, odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić między innymi wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Przy czym, z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, organ administracji zobligowany był ustalić strony tego postępowania. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywoływać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego - ma miejsce wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). O tym więc, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". W ocenie Sądu, przy stosowaniu art. 28 k.p.a., nie ma jednoznacznych reguł pozwalających na ustalenie posiadania przymiotu strony i istnienia interesu prawnego, które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne również wykazuje rozbieżności w tym zakresie. Zdarza się bowiem, że osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, nie ma tego przymiotu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. Dlatego w każdej sprawie należy indywidualnie rozważyć istnienie interesu prawnego i odróżnić go od interesu faktycznego (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06, Lex nr 340207). Rozważania na temat przymiotu strony w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinny być oparte na treści przepisu art. 28 k.p.a., tym bardziej, że niekiedy określone osoby nie brały udziału w charakterze strony w postępowaniu zwykłym, co spowodowane było np. błędną oceną organu. W przedmiotowej sprawie ocena tego, czy skarżący E. J. ma interes prawny i czy może być stroną postępowania nieważnościowego, dokonana została zdaniem Sądu, zarówno w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., jak i przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, które się wzajemnie przeplatają. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 626/08, stwierdził, że "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść bowiem określenia "stronami" użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art. 28 k.p.a tyle, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku". Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dlatego ustalenie obszaru oddziaływania objętego kwestionowaną decyzją wodociągu miało decydujące znaczenie dla oceny czy wnioskodawca może być stroną nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Organy w niniejszym postępowaniu dokonały tego ustalenia prawidłowo. Z zatwierdzonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę jednostadiowego projektu technicznego wynika, że wodociąg nie przebiegała przez tereny stanowiące własność E. J. tj. działki nr ewid. [...]. Działka nr ewid. [...] znajduje się w znacznej odległości (ponad 200 m) od projektowanej trasy przebiegu wodociągu, natomiast działka siedliskowa nr ewid. [...] jest wprawdzie położona w sąsiedztwie wodociągu objętego tym pozwoleniem, lecz usytuowanie wodociągu nie wpływa w żaden sposób na nieruchomość skarżącego. Projektowana trasa wodociągu znajduje się bowiem w odległości ponad 5,0 m od ogrodzenia tej działki. Przewidywana głębokość wykopów pod wodociąg miała wynosić ok. 1,40 m, zatem takie usytuowanie wodociągu nie narusza interesu właściciela działki nr ewid. [...]. Zasadnie więc organy uznały, że żadna działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego wodociągu i tym samym, że nie przysługuje mu przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Także pozostałe zarzuty skarżącego, dotyczące niezgodności wykonania wodociągu z zatwierdzoną dokumentacją techniczną, jak też braku decyzji o pozwoleniu na budowę i dokumentacji technicznej wodociągu przebiegającego w pobliżu działki nr [...], nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie ograniczają one w niczym możliwości zagospodarowania jego działki [...] w pobliżu której przebiega wodociąg wybudowany na podstawie kwestionowanej decyzji. Podkreślić należy, że zgłaszane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i sądowego wnioski dowodowe na okoliczność faktycznego przebiegu wodociągu jak też wskazywane szkody związane z jego realizacją, nie mogły być uwzględnione, gdyż w postępowaniu nadzorczym mającym na celu stwierdzenie prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę organ ocenia sprawę w stanie faktycznym istniejącym w dniu wydania decyzji, głównie w odniesieniu do zatwierdzonej dokumentacji technicznej. Poza tym podnoszone i zgłaszane były w oderwaniu od argumentacji organu oraz rzeczywistego stanu sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.