VII SA/Wa 1213/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [....] o odmowie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B.: 1). z dnia [...] września 2007 r. nr [...], o uznaniu, iż J. K., jako pracownik u płatnika P. K. nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom: emerytalnemu i rentowym, chorobowemu, wypadkowemu w okresie od 28 września 2006 r. do nadal oraz 2). z dnia [...] września 2007 r. znak: [...] stwierdzającej, że niesłusznie wypłacono J. K. zasiłek chorobowy za okres od 20 maja 2007 r. do 18 czerwca 2007 r., orzeczono o braku podstaw do zasiłku chorobowego z tytułu dalszej niezdolności do pracy za okres od 19 czerwca 2007 r. do 22 września 2007 r., a nadto wezwano do zwrotu nienależnie wypłaconego zasiłku chorobowego. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 180 kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2009 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. (z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] i z dnia [...] września 2007 r. znak: [...], odmówił stwierdzenia jej nieważności. Organ dokonując oceny własnej decyzji z dnia [...] września 2009 r. uznał, że nie jest ona dotknięta wadą skutkującą stwierdzenie jej nieważności w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa. Stwierdził, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2009 r. nie naruszył zasad ogólnych postępowania administracyjnego wskazanych we wniosku przez skarżącą. Organ wskazał, że nie będzie odnosił się do dywagacji dotyczących oceny jego pracowników, jak też zarzutów które bezpośrednio dotyczą decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż nie jest to przedmiotem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego powielania sformułowań w części uzasadnienia z decyzji pierszoinstancyjnej organ wskazał, iż jest on niezrozumiały, skoro skarżąca w części powiela swoje zarzuty, a stanowisko organu nie ulega zmianie, zatem użycie podobnych sformułowań jest uzasadnione. Pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. J. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ zarzucając brak merytorycznego ustosunkowania się do podniesionych przez nią zarzutów w stosunku do obu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz brak podstawy prawnej do ich wydania. Dodatkowo zarzuciła, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych naruszył zasady określone w art. 10 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. 66 ust. 5 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że oceniana pod kątem istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności jest decyzja z dnia [...] września 2009 r. nie zaś decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w stosunku do których skarżąca kieruje swoje zarzuty. Organ wskazał, że strona konsekwentnie podnosi zarzuty co do przesłanek stwierdzenia nieważności, ale dotyczących decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie decyzji Ministra z dnia [...] września 2009 r. Organ wyjaśnił, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko bowiem rażące naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności. Zdaniem Ministra przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2009 r. nie zostały naruszone zasady ogólne postępowania administracyjnego wymienione przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zarzut pominięcia zeznań świadka przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych mógł być kwestionowany przed sądem powszechnym, natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez nie zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. K. wnosząc o jej uchylenie oraz wszystkich poprzedzających ją decyzji. Skarżąca zarzuciła, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i ją poprzedzające wydane zostały w sposób niezgodny z prawem. Po rozpatrzeniu ww. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 695/10 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ oceniając w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję z dnia [...] września 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. winien mieć na uwadze, iż dotyczyła ona dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z których jedna, tj. decyzja z dnia [...] września 2007 r., nr [...] była przedmiotem weryfikacji w drodze postępowania odwoławczego przed Okręgowym Sądem w B., który wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA U 2773/07 oddalił odwołanie strony. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż wyrok ten stworzył powagę rzeczy osądzonej w odniesieniu do uznania tej decyzji za akt legalny, a zatem nie dotknięty także żadną z wad opisanych w przepisie art. 156 kpa. W ocenie Sądu również i druga z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. była prawomocna, gdyż cecha prawomocności, zgodnie z art. 269 k.p.a, przypisana jest decyzjom, które były poddane kontroli sądu powszechnego, albo nie zostały jej poddane z powodu nie wykorzystania tego środka zaskarżenia, co miało miejsce w przypadku decyzji z dnia [...] września 2007 r. W konkluzji Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zarówno w odniesieniu do decyzji kontrolowanej przez sąd powszechny tj. decyzji z dnia [...] września 2007 r. jak i decyzji z dnia [...] września 2007 r., co do której prawo takiej weryfikacji przysługiwało stronie zachodzi niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn przedmiotowych, a w przypadku, gdy postępowanie zostało wszczęte należało umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Sąd wskazał, że ocenie organu w kontrolowanym przez sąd postępowaniu nadzwyczajnym winno podlegać, czy organ ten dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 157 § 3 kpa skoro decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sytuacji, gdy winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tychże decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy po wydanym ww. wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] września 2009 r., [....] oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe. Podjęcie powyższego rozstrzygnięcia organ uzasadnił argumentacją zapadłego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznał, że w przedmiotowej sprawie koniecznym jest uchylenie decyzji pierszoinstancyjnej, tj. decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. i umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Skargę do Sądu na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. wniosła J. K., podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie załatwia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia [...] września 2009 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Wniosła o uchylenie ww. decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności. Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze z,) dalej p.p.s.a , uchylił decyzję z dnia [...] stycznia, znak: [...] wydaną w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2009 r. , znak: [...] oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego oraz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] września 2009 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po otrzymaniu skargi skarżącej na decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. ponownie dokonał analizy sprawy i uznał, uwzględniając zarzuty strony dotyczące "nie załatwienia sprawy w sposób zgodny z prawem i nie załatwienia jej do końca", iż ww. decyzja nie w pełni realizuje wyrok składu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Dotyczy to tej części decyzji, w której organ umorzył postępowanie prowadzonej w I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] września 2009 r. Minister powołał wytyczne sądu zawarte w wyroku sądu z dnia 14 września 2010 r., w którym stwierdził, iż ocenie organu w kontrolowanym przez sąd postępowaniu nadzwyczajnym winno podlegać, czy organ ten dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 157 § 3 kpa skoro decyzją z dnia [...] września 2009 r. , odmówił stwierdzenia nieważności ww. dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sytuacji, gdy winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tychże decyzji". Z tego też względu organ mając na względzie ww. orzeczenie sądu, stosując się do pouczenia zawartego w jego uzasadnieniu oraz uwzględniając skargę co do istotny, czyli uwzględniając zarzucane przez stronę " nie załatwienie sprawy w sposób zgodny z prawem i nie załatwienie jej do końca" uznał, iż w przedmiotowej sprawie wskazane było wydanie decyzji autokontrolnej, którą uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r. w części w jakiej decyzja ta umarzała postępowanie I instancji oraz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] września 2009 r. W ten sposób zdaniem organu ostatecznie rozstrzygnięto sprawę złożonego przez stronę wniosku z dnia [...] września 2010 r. o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia [...] września 2009 r., znak: [...]. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniosła J. K. wnosząc uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. poprzez stwierdzenie jej nieważności W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a Podniosła, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny po wniesieniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 695/10 przez radcę prawnego ustanowionego postanowieniem z dnia 21 grudnia 2010 r., którego Okręgowa Izba Radców Prawnych jeszcze nie wyznaczyła, Minister nie powinien wydawać decyzji opartych na tym wyroku. Zarzuciła również Ministrowi błędne odczytywanie zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie niniejszych rozważań należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( DZ. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny legalności zaskarżonych aktów poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 p.p.s.a Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy uznał, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] marca 2011 r. narusza przepisy obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Przedmiotem weryfikacji w niniejszej sprawie jest decyzja podjęta w trybie art. 54 par. 3 p.p.s.a, który to przepis stanowi, iż organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wskazany przepis daje organowi administracji możliwość dokonania autokontroli aktu, który został zaskarżony do sądu administracyjnego. Warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008 r., II OSK 1575/07, LEX nr 525966; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., II FZ 503/10, LEX nr 742557). Prawidłowa decyzja autokontrolna winna zatem uwzględniać stanowisko prawne wyrażone w skardze. Uwzględnienie skargi w całości sprowadza się do skorygowania zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącego. W orzecznictwie przyjmuje się, iż wyjątkowy charakter przepisu art. 54 par. 3 p.p.s.a wyłącza możliwość interpretowania go w sposób rozszerzający. Organ korzystający z tego przepisu może zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu art. 54 par. 3 p.p.s.a, to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Natomiast w razie niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07, LEX nr 355665). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej wydając zaskarżoną decyzję dokonał nieprawidłowej zmiany w trybie autokontroli własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. z powodu nieuwzględnienia stanowiska skarżącej w całości, czym naruszył przepis art. 54 par. 3 p.p.s.a. Treść art. 54 § 3 ww. ustawy wskazuje, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione wszystkich zarzutów w niej zawartych. "Uwzględnienie skargi w całości" należy w zasadzie zatem rozumieć jako "uwzględnienie skargi co do istoty". Wskazać należy, iż skarżąca w skardze z dnia 18 lutego 2011 r. na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2011 r. wniosła o jej uchylenie poprzez stwierdzenie jej nieważności. Podniosła, iż zaskarżona decyzja nie załatwia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia [...] września 2009 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zdaniem Sądu, organ wydając decyzję w dniu [...] marca 2011 r. uchylającą decyzję z dnia 14 stycznia 2011 r. i odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] września 2009 r. nie uwzględnił skargi w całości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że treść podjętej decyzji nie czyni zadość obowiązkowi zawartemu w cytowanym wyżej przepisie. Podjęta decyzja w trybie autokontroli nie uwzględniała skargi w całości bowiem nie stwierdzała nieważności decyzji, o której wnioskowała skarżąca oraz nie załatwiała wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia [...] września 2009 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie można również uznać, iż podjęte rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji w trybie art. 54 par. 3 p.p.s.a jest uwzględnieniem wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 695/10. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że " ocenie organu ...w postępowaniu nadzwyczajnym winno podlegać, czy organ ten dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 157 par. 3 kpa, skoro decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdy winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tychże decyzji". Minister podejmując zaskarżoną decyzję błędnie ziinterpretował wyrok i podjął rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] września 2009 r., gdy zaś powinien ocenić czy organ podejmując decyzję z dnia [...] września 2009 r. rażąco naruszył prawo i wydać decyzję zgodną z przepisami prawa. Bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie organ pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi ww. wyroku, nie nastąpiła zmiana prawa, ani zmiana stanu faktycznego, dlatego wytyczne zawarte w powyższym wyroku pozostają aktualne i obowiązujące. Należy stwierdzić, iż organ nie uwzględnił wskazań Sądu zawartych w powołanym orzeczeniu stanowiącym punkt wyjścia do wydania zaskarżonej decyzji. Niezastosowanie się do nich zakresie oceny prawnej jak i wskazań co do dalszego postępowania, stanowiło naruszenie art. 153 p.p.s.a Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kwalifikując wskazane uchybienia jako naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Uchylenie decyzji wydanej w trybie autokontroli aktualizuje konieczność rozpoznania skargi J. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2011 r.