VII SA/Wa 1214/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków skargę oddala. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją wydaną dnia [...] kwietnia 2014r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2014r., którą to decyzją wpisano do rejestru zabytków zespół budowlany trzech kamienic W. P. i A. D. (wraz z piwnicami poza obrysem budynków), powstałe w latach 1911-1912, położony w [...] przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...]), ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...]) oraz ul. [...] (dz. ew. nr [...] i [...] obręb [...]), dzielnica [...], powiat [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że już w momencie wszczęcia postępowania organ pierwszej instancji, nieprawidłowo zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu, a także nieprecyzyjnie ustalił jego przedmiot, co ma istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2013r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków "zespołu budowlanego trzech kamienic W. P. i A. D. (powstałych ok. 1912 roku) położonego w [...]przy ul. [...],[...] oraz [...] ([...])". Zawiadomienie w tej sprawie zostało skierowane do Prezydenta [...] jako strony w/w postępowania, natomiast pozostałe strony miały być powiadomione w drodze obwieszczenia. W rozdzielniku organ pierwszej instancji nie wskazał, oprócz Prezydenta [...], żadnej ze stron tego postępowania, pomimo, iż analiza akt sprawy wykazała, że dysponował danymi z rejestru gruntów, które pozwoliłyby na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie. Nieuzasadnione w tym kontekście jest zastosowanie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przepisu art. 94 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i Innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Wprawdzie w/w przepis w sposób fakultatywny umożliwia zawiadamiane o czynnościach oraz wydanej decyzji administracyjnej w drodze obwieszczenia, niemniej jednak przepis ten winien być interpretowany ściśle w kontekście podstawowych zasad formułowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), art. 9 (zasada udzielania informacji stronom) oraz art. 10 (zasada wysłuchania stron). Organ wskazał również, iż doręczenie bądź zawiadomienie w drodze obwieszczenia publicznego (np. art. 49 k.p.a. w zw. z art. 94 ustawy o ochronie zabytków) jest stosowane w przypadku, gdy z góry nie można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w całym postępowaniu lub jego czynnościach (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1635/07), a sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Pomimo fakultatywnego charakteru przepisu art. 94 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tryb obwieszczenia nie powinien być nadużywany, a w szczególności - wykorzystywany w sposób sprzeczny ze swym przeznaczeniem, tj. celem ograniczenia rzeczywistych możliwości czynnego udziału stron w postępowaniu. Innymi słowy, jeżeli w postępowaniach, których rodzaje wyliczono w sposób wyczerpujący w hipotezie normy zawartej w art. 94 ww. ustawy, możliwe jest precyzyjne ustalenie kręgu stron, a liczba tych stron jest tego rzędu, że doręczanie im pism w zwykłym trybie nie spowoduje nadmiernego wydłużenia procedur, to nie ma podstaw, by organ stosował formę zawiadamiania przez obwieszczenie zamiast doręczenia pocztą w rozumieniu art. 39 k.p.a. Ponadto, z akt omawianej sprawy nie wynika gdzie i w jakim terminie strony ewentualnie mogłyby zapoznać się z obwieszczeniem zawiadamiającym o wszczęciu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków w/w zespołu budowlanego. Jednocześnie organ podkreślił, iż również zaskarżona decyzja została ogłoszona stronom postępowania - za wyjątkiem Prezydenta [...] - w drodze obwieszczenia. Na podstawie akt sprawy należy jednak uznać, że obwieszczenie to zostało umieszczone wyłącznie na stronie internetowej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz wewnętrznej tablicy ogłoszeń tego organu. Nie wypełnia to oczywistej przesłanki art. 94 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 49 k.p.a. konieczności umieszczenia obwieszczenia w pobliżu obiektów wpisywanych do rejestru zabytków, aby obwieszczenie to miało przede wszystkim zasięg lokalny, w sposób skuteczny umożliwiający zapoznanie się z jego treścią. W ocenie organu drugiej instancji fakt braku czynnego udziału stron w przedmiotowym postępowaniu, wynikający z niewłaściwego zastosowania przepisu art. 94 w/w ustawy, miał bezpośredni wpływ na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków swoje rozstrzygnięcie oparł na materiale dowodowym, na który składają się karty ewidencyjne opracowane w sierpniu 2012 r. dla poszczególnych kamienic zespołu oraz protokół oględzin w/w budynków, przeprowadzonych w dniu [...] października 2013r. Treść protokołu oględzin zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenia dotyczące stanu technicznego obiektów i ich zachowanych, oryginalnych elementów. Jednocześnie brak jest materiału zdjęciowego. Podczas oględzin nie odniesiono się również do kwestii piwnic w kamienicach oraz terenów działek wskazanych w sentencji zaskarżonej decyzji. Natomiast karty ewidencyjne - w świetle treści odwołań i załączonych do nich kopii dokumentów - zawierają szereg nieścisłości bądź niepotwierdzonych dokumentami ustaleń historycznych. W sytuacji braku konfrontacji zgromadzonego przez organ materiału dowodowego z dokumentacją, która znajduje się w posiadaniu stron skarżących - bezpośrednich spadkobierców W. P. i A. D. - trzeba stwierdzić, iż w sprawie tej [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję, która nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy. Dotyczy to w szczególności samej historii, roli oraz oryginalnej koncepcji artystycznej i przestrzennej "inwestycji" W. P. i A. D. przy ul [...] i [...]. Ustalenia w tym zakresie są podstawowe dla weryfikacji wartości zabytkowych w/w zespołu budowlanego trzech kamienic. W tym kontekście organ zauważył, iż organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne jedynie do budynków przy ul. [...],[...] oraz [...] w [...], z pominięciem nieruchomości gruntowych. Tym samym pominął istotny element składowy "zespołu budowlanego", wedle jego definicji legalnej, zawartej w przepisie art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który wobec konieczności ochrony relacji przestrzennych takiego zespołu, stanowi zabytek o charakterze obszarowym. Jednakże już w sentencji orzeczenia decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków jako przedmiot ochrony konserwatorskiej wskazał: "zespół budowlany trzech kamienic W. P. i A. D. (wraz z piwnicami poza obrysem budynków), powstały w latach 1911-1912, położony w [...] przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...]), ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...]) oraz ul. [...] (dz. ew. nr [...] i [...], obręb [...]), dzielnica [...], powiat [...]". Z akt sprawy nie wynika, aby zakres prowadzonego postępowania został rozszerzony o tereny działek przywołanych w ww. sentencji orzeczenia. Organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania dowodowego w odniesieniu do terenów w/w działek, a omawiana decyzja jest pierwszą czynnością organu w tym zakresie sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż przedmiot ochrony konserwatorskiej wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji jest niejednoznaczny. Ponadto, jest on niespójny z treścią uzasadnienia oraz załącznika graficznego tej decyzji, co czyni omawiany akt administracyjny wewnętrznie sprzecznym. Z sentencji decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. wynika bowiem, iż ochronie konserwatorskiej podlegają budynki kamienic przy ul. [...],[...] i [...] w [...] "wraz z piwnicami poza obrysem budynków" oraz działki ewid. nr [...],[...],[...] i [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte w/w decyzją [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków scharakteryzował wyraz architektoniczny poszczególnych kamienic oraz koncepcję przestrzenną, tworzonego przez te obiekty zespołu budowlanego. Niemniej jednak w świetle treści tego uzasadnienia wątpliwości budzi w szczególności nieostra rola niezabudowanej przestrzeni pomiędzy kamienicami w w/w zespole oraz kwestia czy wskazane w sentencji działki są jedynie miejscem położenia historycznych budynków, czy też może w swoich granicach zamykają obszar o samoistnych wartościach zabytkowych. W tym kontekście niezrozumiałe jest również przywołanie w treści uzasadnienia założeń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] w odniesieniu do "bezpośredniego otoczenia obiektów". Natomiast na załączniku graficznym oznaczono jako "obiekty wpisane do rejestru zabytków" jedynie budynki w obrysie murów obwodowych. Załącznik nie uwzględnia zatem terenów ww. działek i nie wyznacza "zasięgu" piwnic w/w kamienic. Za to z niejasnych przyczyn na załączniku tym zostały wyróżnione odmiennym (szarym) kolorem tereny działek ewid. nr [...],[...], [...],[...],[...], [...],[...] oraz części niezabudowane działek ewid. nr [...] i [...]. W związku z powyższymi ustaleniami organ stwierdził, że zaskarżona decyzja w sposób nieostry i niespójny opisuje przedmiot i zakres ustalonej ochrony konserwatorskiej. Decyzja administracyjna w sprawie wpisania zabytku do rejestru musi precyzyjnie określać przedmiot takiej ochrony, a nadto wykazać jego wartość zabytkową oraz przesłanki do objęcia go ochroną prawną. Dzieje się tak, gdyż decyzja taka stanowić będzie w przyszłość stały punkt odniesienia dla innych decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach dotyczących zabytku wpisanego nią do rejestru. Jednocześnie podjęte decyzją rozstrzygnięcie wywiera bezpośredni wpływ na sferę prawną, w zakresie praw i obowiązków oraz ograniczeń wynikających z wpisu konkretnego zabytku do rejestru, osób posiadających tytuł prawny do korzystania z tego zabytku. Ponadto, organ zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poza wskazaniem historii omawianych obiektów, ich opisu oraz charakterystyki i lakonicznego odniesienia do stanu zachowania, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wyjaśnił co przesądza o uznaniu, że w tej sprawie zabytek wpisywany do rejestru posiada "wartości artystyczne i naukowe". Organ ten ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "obiekty" zachowały swój pierwotny charakter i prezentują do dziś jednoznacznie czytelne wartości typologiczne pozostające beż precedensu na terenie warszawskiej Pragi. Przedmiotowy zespół stanowi oryginalne rozwiązanie przestrzenne i funkcjonalne, odpowiadające w pełni na podstawowe potrzeby niezamożnych mieszkańców", co nie wypełnia wymogu "jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości oceny ich wartości zabytkowych" (por. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2006r., sygn. akt ISA/Wa 324/06). Reasumując, w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji winien zawiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz zapewnić im czynny udział w tym postępowaniu, a następnie doręczyć rozstrzygnięcie, uwzględniając osoby ujawnionych pełnomocników. Ponadto, wobec rozbieżności ustaleń zawartych w materiale dowodowym a dowodami wniesionymi przez skarżących, organ drugiej instancji zaleca [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków wykonanie i dopuszczenie dowodu w postaci opinii biegłego w przedmiotowej sprawie. Wobec stwierdzenia konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w wyżej wskazany sposób, organ drugiej instancji nie mogąc sanować stwierdzonych uchybień we własnym zakresie, uchylił w/w decyzję w całości i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stosownie do przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Badając legalność zaskarżonego aktu, zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że decyzja nie narusza prawa w sposób, który nakazywałby usunięcie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Ponadto przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu i decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie i przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art, 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w rozpoznawanej sprawie uznać narażało, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia stanowiły wystarczające uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie bowiem potwierdza, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd podzielił w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z obowiązującymi zasadami, a nadto nie ustalił koniecznego dla rozstrzygnięcia stanu faktycznego, zaś dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji i rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, spowodowałoby w niniejszej sprawie naruszenie art. 15 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.