VII SA/Wa 1216/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r., Nr [...], na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 57 ust. 7 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wymierzył M.M., M.M. oraz E. i J.M. karę z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku pracowni obuwia z częścią biurową usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], z naruszeniem przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane, w wysokości 75000 zł co stanowi iloczyn 500 zł (stawka opłaty s) x 10 x 10 (współczynnik kategorii XVIII obiektu – k) x 1,5 (współczynnik wielkości obiektu budowlanego – w). W uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010r. o udzielnie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, w dniu [...] stycznia 2011r. odbyła się obowiązkowa kontrola. Podczas kontroli stwierdzono, że przedmiotowy obiekt budowlany był użytkowany, o czym świadczyły: ustawione i podłączone do zasilania maszyny do produkcji obuwia, zgromadzony materiał do produkcji, wykonane już części obuwia, natomiast w części biurowej budynku ustawione były meble i urządzenia biurowe. Organ wskazał, że do momentu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, budowa takiego budynku w znaczeniu prawnym nie jest zakończona, nadal jest to teren budowy, a zatem osoby nieupoważnione nie mają prawa wstępu. Zdaniem organu pierwszej instancji mimo, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożył tylko M.M., to zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2004r., Nr [...] wyrażającą zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę, inwestorem ww. robót budowlanych są M.M., M.M. oraz E. i J.M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2011r., Nr [...], po rozpatrzeniu zażaleń M.M., M.M. oraz E. i J.M. na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - uchylił to postanowienie i na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymierzył M.M. karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku pracowni obuwia z częścią biurową usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] w wysokości 75000 zł. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że rozstrzygnięcie podjęte w kwestii samowolnego przystąpienia do użytkowania jest zasadne, jednak organ powiatowy nieprawidłowo ustalił strony postępowania, stąd należało uchylić w całości postanowienie organu powiatowego i orzec wymierzając karę w tej samej wysokości ale kierując ją tylko do M. M. Organ II instancji wskazał, że cyt. "z aktu notarialnego Repertorium A nr [...]" wynika, iż M.M. sprzedała swój współudział wynoszący 1/3 M. i D.M., w związku z czym utraciła ona prawo do przedmiotowej nieruchomości, przez co nie jest stroną postępowania, podobnie jak E. i J.M., którzy aktem notarialnym cyt. "Repertorium A nr [...]" darowali M.M. 1/3 swojego współudziału. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł M.M. Zarzucił obrazę przepisów: art. 139 k.p.a. – naruszenie zasady zakazu reformationis in peius poprzez uchylenie postanowienia nakładającego obowiązek zapłaty kary na trzy osoby oraz orzeczenie w to miejsce obowiązku zapłaty kary wyłącznie do M.M., art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu polegające na wydaniu postanowienia bez uprzedniej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie, art. 59 ust. 7 oraz art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowane poprzez nieprawidłowe uznanie, iż niektóre osoby będące adresatami postanowienia organu pierwszej instancji nie są stronami niniejszego postępowania, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy – czy M.M. przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego bez uprzedniego zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, art. 21 § 1 pkt 2, art. 59 § 1 pkt 9 i art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa w zw. z art. 59 g ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez nie wyjaśnienie kiedy miałoby nastąpić ewentualne przystąpienie do użytkowania obiektu, w sytuacji gdy okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), było poddanie zaskarżonego postanowienia ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa. Skarga zasługuje jednak na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa. W niniejszej sprawie bezspornie doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem stosownego pozwolenia na jego użytkowanie. W tych warunkach , co do zasady zastosowano w sprawie prawidłowy tryb przewidziany w przepisach prawa budowlanego. W postępowaniu, przed organem drugiej instancji, doszło jednak do naruszenia, w szczególności przepisów prawa procesowego, które skutkować musi uchylenie zaskarżonego postanowienia Sąd podziela zarzut o tym, że w zaskarżonym postanowieniu doszło do naruszenia zasady reformationis in peius opisanej w przepisie art. 139 k.p.a. Organ, kierując karę w tj. samej wysokości, jak organ pierwszej instancji, ale w odniesieniu do jednego z odwołujących się, a z pominięciem pozostałych jej adresatów. powinien był wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Zobowiązany był zatem ocenić, czy uchybienie organu I instancji miało postać rażącego naruszenia prawa , dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji,. Wskazać należy, że organ bezpodstawnie w oparciu o dane o obrocie cywilnoprawnym w odniesieniu do nieruchomości objętej inwestycja, określił skarżącego jako jedynego inwestora. Pierwsza uwaga Sądu, dotyczy opisu aktów notarialnych zawierających umowy, którymi doszło do przeniesienia prawa własności. Organ operuje w opisie tylko numerem repertorium, który bez wskazania kancelarii i notariusza, przed którym doszło do ww. czynności jest zupełnie nieprzydatny. To uwaga na marginesie sprawy, ale też w związku z częstą i złą praktyką organów administracji w tym zakresie . Wskazać należy, że uprawnienia właścicielskie nie są tożsame z pojęciem inwestora, w rozumieniu art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego podstawę prawną decyzji. Przepis stanowi, m.in., że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dyspozycja art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia wskazanych w nim przesłanek. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy), bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 ustawy). Ustawy Prawo budowlane nie definiuje " inwestora’. w orzecznictwie przyjmuje się, że jest nim osoba, która organizuje, finansuje budowę, co do zasady jest nią ten na rzecz kogo doszło do wydania pozwolenia na budowę. Obrót cywilnoprawny nieruchomością objętą inwestycją nie kreuje zmiany po stronie adresata decyzji pozwolenia na budowę wydanej wcześniej. Inwestorem, na rzecz którego dochodzi do wydania pozwolenia na budowę może być podmiot, który nie ma tytułu prawnego do nieruchomości pod inwestycję, ale ma prawo dysponowania nią na cele owej inwestycji pochodzące ze zgody właściciela. Przymiot inwestora, i adresata kary w trybie art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane określa zatem decyzja pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę ponownie organ, będzie miał na uwadze powyższe wskazania Organ musi rozważyć także, kto faktycznie przystąpił do użytkowania nielegalnego i kiedy to miało miejsce. Organ, będzie miał też na uwadze to, że do problematyki stosowania kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane mają zastosowanie przepisy podatkowe normujące przedawnienie możliwości orzekania w tych sprawach. Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy Prawo budowlane) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ustawy Prawo budowlane) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Doręczenie decyzji o wymierzeniu kary po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest objęte przedawnieniem. W razie gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., II OSK 1853/09 LEX nr 746829 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r. II OSK 1518/09 LEX nr 746607).. Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III ordynacji podatkowej uzasadnia odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 Przedawnienie. Stosowanie tych przepisów, choć w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne, jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego, ma podstawy w tym, że art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane. odsyła do Działu III ww. ordynacji., co nie pozwala na wyłączenie Rozdziału 8 Przedawnienie od odpowiedniego stosowania w zakresie kar wymierzanych na podstawie art. 57 art. 7 w związku z art. 59f ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009r., II OSK 1023/09, LEX nr 898197). Organ będzie miał na uwadze także to, że żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie obliguje stosującego przepis art. 57 ust.7 tej ustawy do badania przyczyn i podstaw, dla których obiekt jest użytkowany bez stosownego pozwolenia, czy też bez dokonania zgłoszenia. Ponadto, organ rozpoznając sprawę ponownie zagwarantuje, stronom tego postępowania, prawo czynnego udziału w sprawie - zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.1451 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.)