VII SA/Wa 1223/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1223/06 UZASADNIENIE Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r, wydaną na wniosek [...] Sp. z o.o., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na: przebudowę części budynku, położonego przy ul. [...] w Krakowie, polegającą na likwidacji wewnętrznych drewnianych schodów zabiegowych oraz wspólnych toalet na parterze, I i II piętrze wraz z wymianą istniejących drzwi na okna w tych pomieszczeniach oraz budową łazienek w mieszkaniach nr 7, 10, 15, 16. Inwestor jako dowód dysponowania prawem do nieruchomości na cele budowlane przedłożył akt notarialny - umowy ustanowienia odrębnej własności lokali i ustanowienia hipoteki z dnia [...] kwietnia 2002 r. Rep. [...]. W umowie tej J. T., A. K., M. Z. działając w imieniu własnym oraz w imieniu L. T., T. C. i I. N. jako współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na rzecz inwestora -firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ( także współwłaściciela ) , na wykonanie określonych w punktach a-j prac remontowo-budowlanych i adaptacyjnych w budynku przy ul. [...] w [...]. W tym samym akcie notarialnym (pkt XVI lit. k) upoważniono inwestora [...] Sp. z o.o. do wystąpienia w imieniu współwłaścicieli do właściwego organu o wydanie stosownych pozwoleń na budowę, względnie remont w zakresie robót budowlanych określonych w umowie. W pkt XVII omawianego aktu notarialnego współwłaściciele nieruchomości (osoby fizyczne) określili warunki, pod jakimi wyrazili zgodę na wykonanie przez inwestora prac adaptacyjno-budowlanych w budynku. Jednym z warunków było, wykonanie wymienionych robót budowlano-adaptacyjnych w terminie 12 miesięcy od daty uzyskania prawomocnego pozwolenia. J. T. i A. K. będący jednymi ze współwłaścicieli nieruchomości pismem z dnia 18 sierpnia 2003 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższego pozwolenia na budowę. Ich zdaniem, prowadzone roboty budowlane przekraczają zakres udzielonego pozwolenia na budowę. Ponadto wnioskodawcy wskazali, że przekształcona w wyniku prowadzonych prac powierzchnia wspólna budynku zostanie zagospodarowana przez inwestora niezgodnie z postanowieniami zawartymi w akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 2002 r. W kolejnym piśmie podnieśli ponadto, że inwestor dokonał rozbiórki schodów zabiegowych na wszystkich kondygnacjach, nie mając na to zgody współwłaścicieli nieruchomości. Poza tym, inwestor nie spełnił warunków określonych we wskazanej umowie , wobec tego zgoda wnioskodawców, wyrażona w akcie notarialnym, w momencie wystąpienia inwestora o wydanie pozwolenia na budowę była już nieważna. Przed wydaniem pozwolenia na budowę inwestor zmienił nazwę firmy na [...] Sp. z o.o., i ta spółka nie mogła się powoływać na zgodę wyrażoną notarialnie dla Spółki z o.o. [...]. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosków J. T. i A. K., decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, inwestor rozbierając schody zabiegowe w budynku i przeznaczając tak uzyskaną powierzchnię na powiększenie mieszkań nr 7, 10 i 15, co było przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, przekroczył zakres udzielonej w akcie notarialnym zgody współwłaścicieli nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po stronie inwestora stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, przez niedopełnienie dyspozycji z art. 32 Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka z o.o. [...] podniosła, że konieczność rozbiórki schodów zabiegowych wynikała z uwarunkowań technicznych związanych z wykonaniem prac określonych w pkt XVII lit. d aktu notarialnego. Wybudowanie ubikacji w lokalach nr 10 i 15 było technicznie możliwe pod warunkiem wyburzenia ubikacji znajdujących się na korytarzu oraz drewnianych, pomocniczych schodów przylegających do tych ubikacji. Schody te opierały się na ścianach dotychczasowych ubikacji, więc po wyburzeniu tych ścian, schody runęłyby ze względu na utratę podparcia. Chociaż wprost z brzmienia pkt XVII lit. d aktu notarialnego nie wynikała konieczność wyburzenia przedmiotowych schodów, w rzeczywistości wyrażenie zgody na wybudowanie ubikacji w lokalach 10 i 15 było tożsame ze zgodą na likwidację schodów. Skarżący współwłaściciele nieruchomości, w chwili udzielania zgody na przeprowadzenie prac budowlanych w budynku, byli świadomi tego, iż bez wyburzenia schodów nie byłoby możliwe wybudowanie nowych ubikacji - bez tego projekt byłby technicznie niewykonalny, co groziłoby katastrofą budowlaną. Wyburzenie schodów nie zostało ujęte w akcie notarialnym, gdyż traktowano to jako czynność ściśle techniczną. Większość współwłaścicieli nieruchomości nie miała żadnych wątpliwości, co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa i wyrażonych zgód na przeprowadzenie prac remontowo-budowlanych, dlatego należy dokonać interpretacji tych oświadczeń woli zgodnie z art. 65 § 2 k.c, czyli zbadać jaki był zgodny zamiar stron i cel zawartej umowy, a nie opierać się wyłącznie na dosłownym jej brzmieniu. W ocenie składającego odwołanie, domagający się stwierdzenia nieważności nie tyle kwestionują udzielenie zgody, co raczej próbują się wycofać z jej udzielenia. Przedstawiony przez Spółkę wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę akt notarialny należy traktować na równi z uchwałą właścicieli lokali i współwłaścicieli części wspólnych, na dokonanie przez inwestora zamierzonych czynności. Poza tym zdaniem Spółki [...] gdyby nawet przyjąć, że inwestor nie miał zgody współwłaścicieli na rozbiórkę drewnianych schodów, to w konsekwencji można by uznać, iż pozwolenie na budowę zostało wydane bez przedstawienia prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 32 Prawa budowlanego, jedynie w zakresie rozbiórki schodów. Wskazano także, że lokale w przedmiotowej nieruchomości zostały po dokonaniu prac remontowo-budowlanych sprzedane, co zrodziło nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a. i stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej było niedopuszczalne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu inwestora, że rozbiórka schodów mieściła się w umocowaniu zawartym w pkt XVII aktu notarialnego, gdyż ustalenie prawa do dysponowania nieruchomością nie może wynikać z wykładni oświadczenia woli współwłaścicieli nieruchomości. [...] Sp. z o.o. na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opierając ją na podstawach wskazanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 410/04 ze skargi [...] Sp. z o.o. w Krakowie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że spółka [...] nie posiadała zgody współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wobec tego nie został spełniony warunek określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i organ prawidłowo przyjął w zaskarżonej decyzji, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. Nie został także uznany za zasadny zarzut skargi, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wobec zrealizowania na jej podstawie inwestycji, spowodowała zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie Sądu zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę stanowiło zdarzenie faktyczne, a nie prawne i nie mogło być uznane za przesłankę uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Inwestor [...] Sp. z o.o. w [...], od wyroku WSA z dnia 13 kwietnia 2005 r. wniosła skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów: 1) art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) poprzez błędną wykładnię pkt 2 tego przepisu, polegająca na przyjęciu, że prawo do dysponowania nieruchomością musi wynikać wyłącznie z aktu notarialnego i nie może wynikać z wykładni oświadczenia woli współwłaścicieli nieruchomości (co narusza art. 65 k.c), zgoda na prace budowlane nie jest jednoznaczna z udzieleniem zgody skutkującej legitymowaniem się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 156 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zrealizowanie (zakończenie) inwestycji nie stanowiło nieodwracalnego skutku w rozumieniu tego przepisu. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej przez inwestora Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. w sprawie II OSK 1111/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu . W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można zgodzić się z oceną prawną i poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które zadecydowały o oddaleniu skargi. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może również wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Taka sytuacją zaistniała w niniejszej sprawie, w której stosunek zobowiązaniowy pomiędzy inwestorem a pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości wynikał z ustaleń zawartych w punktach XVI i XVII aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2002 r. Zgodnie z pkt XVII lit. a inwestor [...] Sp. z o.o.) zobowiązał się wykonać wszystkie wymienione w pkt XVI lit. a-j roboty budowlano-adaptacyjne na własny koszt, bez udziału środków własnych pozostałych współwłaścicieli, w zamian za co pozostali współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na: adaptację strychu nr 1U na lokale mieszkalne, ustanowienie odrębnej własności tak powstałych lokali mieszkalnych na rzecz osób trzecich wskazanych przez inwestora oraz korektę udziału w częściach wspólnych, jeżeli okazałaby się ona konieczna . Powyższe ustalenia pomiędzy inwestorem a pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości miały zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter zobowiązaniowy, dający inwestorowi uprawnienie do wykonania określonych robót budowlanych. Spór zaś, który wynikł pomiędzy inwestorem a współwłaścicielami, domagającymi się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2003 r. należy rozpatrywać na płaszczyźnie ewentualnego przekroczenia przez inwestora zakresu uprawnienia do wykonania określonych robót budowlanych. Natomiast wykładni postanowień aktu notarialnego, ustanawiającego stosunek zobowiązaniowy pomiędzy inwestorem a pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości, należy dokonywać zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 65 § 2 k.c. Jako błędny oceniony został pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Jednak gdyby po ponownej szczegółowej analizie postanowień przedmiotowego aktu notarialnego okazało się, że rozebranie przez inwestora "schodów zabiegowych" stanowiło przekroczenie przez niego uprawnienia do wykonania określonych robót budowlanych, to raczej należałoby rozważyć, czy nie jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 kpa, a nie przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym razie z tego powodu nie można było stwierdzać nieważności decyzji w całości, co najwyżej w części, jeżeliby przyjąć, że w tej części (dotyczącej "likwidacji wewnętrznych drewnianych schodów zabiegowych") decyzja z dnia 24 kwietnia 2003 r. o pozwoleniu na budowę, została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Poza tym Sąd Naczelny uznał, że skutki prawne wynikające z faktu zbycia lokali w świetle przepisów prawa administracyjnego są nieodwracalne, gdyż nie można ich cofnąć, znieść, przywrócić do stanu poprzedniego w drodze decyzji administracyjnej (uchwała SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 i glosa B. Adamiak OSP 1993, nr 5, poz. 104). Jest to argument, który również powinien być rozważony przez Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, wiązany jest wykładnią prawą dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwierdził w uzasadnieniu, iż ustalenia pomiędzy inwestorem a pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości miały charakter umowny, dający inwestorowi uprawnienie do wykonania określonych robót budowlanych. Spór pomiędzy inwestorem a współwłaścicielami, domagającymi się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2003 r. należy rozpatrywać na płaszczyźnie ewentualnego przekroczenia przez inwestora zakresu uprawnienia do wykonania określonych robót budowlanych. Natomiast wykładni postanowień aktu notarialnego, ustanawiającego stosunek zobowiązaniowy pomiędzy inwestorem a pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości, należy dokonywać zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 65 § 2 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędny pogląd Sądu pierwszej instancji, że inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Jednak gdyby po ponownej szczegółowej analizie postanowień przedmiotowego aktu notarialnego okazało się, że rozebranie przez inwestora "schodów zabiegowych" stanowiło przekroczenie przez niego uprawnienia do wykonania określonych robót budowlanych, to należałoby rozważyć, czy nie jest to sprawa cywilna. Jednakże z tego powodu nie można stwierdzać nieważności decyzji w całości, co najwyżej w części dotyczącej likwidacji wewnętrznych drewnianych schodów zabiegowych . Poza tym Sąd Naczelny wskazał, że skutki prawne wynikające z faktu zbycia lokali w świetle przepisów prawa administracyjnego można uznać za nieodwracalne, gdyż nie można ich cofnąć, znieść, przywrócić do stanu poprzedniego w drodze decyzji administracyjnej skoro w wyniku robót budowlanych zatwierdzonych kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę powstały lokale, zbyte następnie na prawach odrębnych własności nieruchomości lokalowych . W kontekście tych wskazań należy przypomnieć organom administracji będącym ponownie orzekać w tej sprawie, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Wśród przesłanek nieważności przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymienia rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszono wielokrotnie, iż rażące naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Nie jest kwestionowane, że w sprawie niniejszej inwestor przedstawił akt notarialny - umowy ustanowienia odrębnej własności lokali i ustanowienia hipoteki z dnia [...] kwietnia 2002 r. Rep. [...]. W umowie tej współwłaściciele nieruchomości ( osoby fizyczne ) wyrazili zgodę na rzecz inwestora - firmy "[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (także współwłaściciela), na wykonanie określonych prac remontowo-budowlanych i adaptacyjnych w budynku przy ul. [...] w [...]. Ocena postanowień umownych zawartych w tym akcie powinna- jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniać również wykładnię oświadczeń woli współwłaścicieli nieruchomości dokonaną zgodnie z art. 65 k.c. Bez wątpienia zgoda na prace budowlane wyrażona umownie przez współwłaścicieli dawała inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza tym wyraźnie (pkt XVI lit. k aktu ) upoważniono inwestora [...] Sp. z o.o. do wystąpienia w imieniu współwłaścicieli do właściwego organu o wydanie stosownych pozwoleń na budowę, względnie remont w zakresie robót budowlanych określonych w umowie. Zakres planowanych robót budowlanych był tak określony, że trudno uznać, iż organ rażąco naruszył prawo, poprzez zatwierdzenie projektu przewidującego likwidację wewnętrznych schodów zabiegowych, (choć formalnie takie uprawnienie inwestora nie wynikało wprost z treści aktu notarialnego), nawet przy ewentualnie wadliwej wykładni oświadczeń woli zawartych w przedmiotowym akcie notarialnym. Poza tym odnosząc się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego , stwierdzić trzeba, że przy ocenie odwracalności lub nieodwracalności skutku prawnego decyzji należy mieć na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. Organ nadzoru miał zatem obowiązek zbadać, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego właśnie z tego dnia. W niniejszej sprawie skutki prawne wynikające z faktu zbycia lokali w świetle przepisów prawa administracyjnego są nieodwracalne, gdyż powstały nowe lokale mieszkalne stanowiące odrębny przedmiot własności. W tym kontekście organy stosownie do art. 156 § 2 kpa nie mogły stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, co oczywiście nie wyklucza możliwości dochodzenia praw przez współwłaścicieli na drodze postępowania cywilnego, jeśli uważają, że ich interesy związane z udziałem w nieruchomości wspólnej zostały naruszone . Przytoczone powyżej argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znajdujące oparcie we wskazaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji zobowiązane są uwzględniać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Ponadto na podstawie art. 152 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. orzeczono jak w pkt II wyroku . Rozstrzygniecie o kosztach oparto na przepisie art. 200 wskazanej ustawy