VII SA/Wa 1235/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Ł. S. i P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]") na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku P. S. i Ł. S.-S. o stwierdzenie nieważności decyzji, do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym W. P. i wezwaniu ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu jako stron. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 25 czerwca 2014 r. P. S. i Ł. S.-S. (dalej: "wnioskodawcy") wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 2005 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w zorganizowanym zespole zabudowy z niezbędną infrastrukturą na działkach nr ew. [...] położonych w [...], gm. [...]. Decyzją z [...] listopada 2016 r., znak: [...] w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez ten organ rozstrzygnięciem z [...] kwietnia 2018 r. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1831/18 uchylił powyższe decyzje. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, że W. P., będący stroną niniejszego postępowania, zmarł. W związku z tym SKO w [...] zwróciło się do Burmistrza [...] o ustalenie na podstawie dostępnych ewidencji następców prawnych zmarłego. W odpowiedzi pismem z 10 marca 2021 r. Burmistrz [...] wyjaśnił, że w ewidencji podatkowej Urzędu Miejskiego w [...] W. P. nie figurował jako podatnik podatku od nieruchomości, stąd nie ustalono jego następców prawnych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia SKO w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. zawiesiło niniejsze postępowanie administracyjne na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że osoby, które mają interes prawny w ustaleniu spadkobierców po zmarłym mogą wystąpić do właściwego organu lub sądu o wydanie odpowiedniego aktu w sprawie stwierdzenia nabycia spadku przez określone osoby. Do tego czasu postępowanie podlega zawieszeniu. Równocześnie organ wyjaśnił, że zwlekał z zawieszeniem postępowania do czasu otrzymania adresu zamieszkania innej strony postępowania, co nastąpiło w piśmie z 16 kwietnia 2021 r. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Ł. S.-S. i P. S., domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skarżący podważyli zasadność nakładania na skarżących obowiązku ustalenia spadkobierców stron postępowania. Wyjaśnili, że nie mają oni prawnych możliwości ustalenia takich informacji, co wynika z przepisów o ochronie danych osobowych. Podkreślili równocześnie, że organ dysponuje przewidzianymi prawem możliwościami ustalenia kręgu spadkobierców, a w przypadku braku możliwości ich ustalenia – może zwrócić się do sądu o wyznaczenie kuratora w niniejszej sprawie, co wynika z art. 30 § 5 i art. 34 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.z 2021r., poz.137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. o warunkach zabudowy dla budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w zorganizowanym zespole zabudowy z niezbędną infrastrukturą na dza. Ew. nr [...] położonych w [...], w Gminie [...]. Podkreślenia wymaga, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, która nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Już tylko z tych przyczyn organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji, jeżeli nie znany jest krąg osób posiadających interes prawny w sprawie. Choć sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy jest prowadzona w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to jej zasadniczego przedmiotu, to jest problemu ustalenia warunków zabudowy. Zarówno więc w sprawie o ustalenia warunków zabudowy prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnycm, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 k.p.a. W przedmiotowej sprawie niesporne jest to, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] czerwca 2005 r. powinno się toczyć z udziałem następców prawnych zmarłego W. P. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyraźnie wskazuje się, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt: I OSK 107/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Kr 519/96, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn.. akt: VII SA/WA 731/08. Podkreślić należy, że zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 kpa przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.pa. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postepowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postepowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postepowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postepowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Wobec powyższego podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w Internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: "CBOSA"). Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, iż nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, iż zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". Niewątpliwie zawieszenie postępowania do czasu ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawidłowo więc organ zastosował art. 100 § 1 k.p.a., gdyż to nie organ, a strony postępowania mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku. Albowiem tylko one mają interes w tym stwierdzeniu (por. art. 1025 § 1 k.c.). Następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem, w przypadku śmieci strony powinno to być postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia). Dlatego wykazanie następstwa prawnego jest zagadnieniem prejudycjalnym. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i wobec tego czy dotyczyć jej będzie rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] czerwca 2005 r. W toku postępowania Kolegium podejmowało bezskuteczne próby ustalenia powyższego następstwa prawnego. Skoro zatem ustalenie następców prawnych okazało się niemożliwe, koniecznym stało się zawieszenie przedmiotowego postępowania na zasadzie art. 97 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ustalenia uprawnionych do udziału w sprawie. Sąd niniejszym składzie podziela pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 19 grudnia 2014 r., II OSK 1353/13 zapadłym na kanwie zbliżonych okoliczności sprawy do rozpoznawanej: "Spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego też organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości. Z art. 1025 § 2 kc wynika domniemanie prawne, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Następstwo prawne ze spadkobrania nie może zatem być przedmiotem oświadczenia, ponieważ na skutki prawne z tego wynikające może powoływać się jedynie osoba, za którą przemawia domniemanie prawne określone w powołanym art. 1025 § 2 kc. Następstwo prawne ze spadkobrania – dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych – nie może zatem wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego. Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 kpc). Jeżeli ustalenie takie nie jest możliwe konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie." W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2000 r. I SA 403/99, lex 55739, Sąd ten uznał, że skoro wnioskodawcy w postępowaniu nie legitymowali się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym właścicielu nieruchomości, zagadnienie nabycia spadku przez wnioskodawców było zagadnieniem wstępnym i zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rację ma również organ administracyjny stwierdzając, że to skarżący będący wnioskodawcami w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji powinni zwrócić się o ustalenia spadkobierców po zmarłym uczestniku postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie - wbrew stanowisku zawartemu w skardze - odpowiadało zatem prawu. Brak zatem również podstaw do wzruszenia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2019r., poz.2325 ) należało skargę oddalić.