VII SA/Wa 1236/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie linii energetycznej. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), po uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr rejestru [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2005 r., sygn. Akt VII SA/Wa 509/05 oraz po kolejnym rozpatrzeniu sprawy w związku z uchyleniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt [...] stwierdził bezzasadność żądania strony oraz odmówił jego uwzględnienia. Organ wskazał, że postępowanie administracyjne było prowadzone na wniosek J. Ł. Postępowanie prowadzone w sprawie legalności budowy w latach 60 – tych ubiegłego stulecia linii elektroenergetycznej na wniosek zawierający żądanie rozbiórki tej linii – z uwagi na bezzasadność żądania wnioskodawcy w świetle ustaleń dokonanych podczas postępowania wyjaśniającego zostało zakończone tak jak wyżej wskazano. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że budowę linii energetycznej ukończono w roku 1969, w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z dnia 31 stycznia 1961 r. – (Dz. U. nr 7 poz. 46 z 1961 r.) przepisów, którym nie podlegały obiekty budownictwa specjalnego. Właściciel przedmiotowej linii [...] [...] [...] S.A. w W. okazał następujące dokumenty: decyzję o lokalizacji szczegółowej nr. [...] nr rejestru [...] z dnia [...] kwietnia 1969 wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, ul. [...] [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji ogólnej z dnia [...] stycznie 1968 r. nr [...] wydaną przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów oraz decyzję wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych w P. nr [...] z dnia [...] września 1969 r. zezwalającą na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej na trasie [...] [...] [...]. Na podstawie w/w decyzji inwestor wybudował przedmiotową linię. Obiekt zbudowano w latach 60 - ubiegłego wieku, w okresie obowiązywania Ustawy o powszechnej elektryfikacji kraju z 1950 roku oraz Ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Budowa urządzeń publicznych przewidziana była w planie miejscowym. Inwestor mógł w przypadku braku porozumienia z właścicielem gruntu wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o tak zwane częściowe wywłaszczenie, czyli wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej prawa właściciela. W latach 50 - tych i 60 - tych w majestacie prawa z uwagi na względy społeczne i gospodarcze przeprowadzono "powszechną elektryfikację kraju", często bez zgody właścicieli gruntów i bez jakiejkolwiek formy odszkodowania. Właściciele nieruchomości na obszarach objętych zarządzeniem mieli obowiązek umożliwić wstęp na działkę i wykonanie urządzeń energetycznych bez odszkodowania. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wzywanie zarządcy obiektu do okazywania dokumentów z lat sześćdziesiątych ubiegłego stulecia na dowód, że inwestycja została wybudowana zgodnie z przepisami obowiązującego Prawa budowlanego w celu zaprzeczenia stwierdzeniu wnioskodawcy o samowoli budowlanej jest bezzasadne, gdyż dopiero Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8 poz. 8 z 1975r. z późniejszymi zmianami), które weszło w życie 1 kwietnia 1975r. w § 34 ust. 2 zobowiązywało właściciela, jak i zarządcę obiektu do przechowywania planu realizacyjnego i projektu przez okres istnienia obiektu. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 1118 z 2006r. z późniejszymi zmianami) w art. 63 również nakłada na Właściciela lub Zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania dokumentów związanych z obiektem do końca jego istnienia. Do kwietnia 1975r. obowiązek taki prawnie nie istniał. W sytuacji, gdy inwestor – przedsiębiorstwo energetyczne nie dysponuje decyzją administracyjną pozwolenia na budowę (np. z powodu jej zagięcia) w opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowi to dowodu na zaistnienie samowoli budowlanej. Organ stwierdził ponadto, że nawet zakładając, że linia elektryczna 220 kV – odcinek [...] [...] –[...] stanowiła w latach 60 - tych samowolę budowlaną, postępowanie należy prowadzić na podstawie art. 103 ust. 2 obowiązującego Prawa budowlanego - Ustawy z dnia 17 lipca 1994r., czyli stosując przepisy dotychczasowe, a mianowicie art. 37 ust. 1 Ustawy z dnia 24 października 1974 - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), który stanowi: Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub: wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce lub przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje sie na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Reasumując organ I instancji stwierdził, że według ogólnie przyjętej linii orzecznictwa sądowo - administracyjnego nakaz rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust 1 ma zastosowanie nie wtedy, gdy istnieje taka możliwość, ale gdy występuje taka konieczność. Konieczność taka nie występuje, gdy nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, wymienione w art. 37 ust. 1 pkt. 1 (Inwestor posiadał decyzję o lokalizacji szczegółowej) lub pkt. 2 (sieć jest eksploatowana i stanowi ważny element krajowej elektroenergetycznej sieci najwyższych napięć) ani też powiatowy organ nadzoru budowlanego nie może wydać decyzji w oparciu o art. 37 ust. 2 o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...].12.2007r. odwołanie złożyła J. Ł. wnosząc o uchylenie decyzji. Odwołująca wskazała, że organ nie zastosował się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1384/05 z dnia 22 listopada 2006r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt VII SA/Wa 509/05 z dnia 12 września 2005r. Podniosła, że sądy jednoznacznie stwierdziły, że w sprawie ma zastosowanie art. 37 ustawy z dnia 24.11. 1974r. Prawo budowlane, który stanowi, iż obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce. Odnosi się to do wszystkich obiektów budowlanych wybudowanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami w okresie ich budowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2008r. na podstawie art.136 i art.123 § 1 k.p.a. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. – w terminie 21 dni od doręczenia postanowienia – uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia interesu prawnego podmiotów występujących w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art.61 § 4 Kpa organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. W myśl przepisu art.28 Kpa: Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podczas badania akt sprawy organ II instancji stwierdził, że zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w zakresie wyjaśnienia wątpliwości co do prawidłowości ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym poprzez wykazanie interesu prawnego wnioskodawczyni J. Ł., a także uczestników postępowania t.j. K. M., C. G., M. K., Z. K. i L. K. J. Ł. (jak i osoby przez nią reprezentowane) składając wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości interesu prawnego wynikającego z prawa własności w/w nieruchomości gruntowej, do czego były zobligowane na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...].04.2008 r. wezwał m.in. wnioskodawczynię J. Ł. do przedłożenia – w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia – aktu własności lub odpisu Księgi Wieczystej nieruchomości gruntowej nr ewid. [...] (dawniej o nr [...] i [...]) w C. – obecnie dzielnica P. Organ stwierdził, że zarówno w aktach sprawy jak i wśród dokumentów przekazanych przez organ pierwszej instancji przy piśmie z dnia 10.03.2008 r. nie ma aktu własności, ani odpisu Księgi Wieczystej nieruchomości gruntowej nr ewid. [...]. Organ podniósł, że J. Ł. (jak i osoby przez nią reprezentowane) składając wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego nie wykazała w sposób nie budzący wątpliwości interesu prawnego wynikającego z prawa własności w/w nieruchomości gruntowej. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek osoby nie legitymowanej jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W dniu 30.04.2008r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wpłynęło pismo J. Ł. stanowiące odpowiedź na w/w postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].04.2008r. Po rozpatrzeniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji wszczynając postępowanie na wniosek J. Ł. z dnia [...].04.2001r. nie podjął skutecznych działań mających na celu zbadanie i zweryfikowanie interesu prawnego wnioskodawcy. Żaden z dokumentów przedłożonych przez J. Ł. w toku postępowania przed organem pierwszoinstancyjnym nie zawiera w swojej treści informacji odnośnie prawa własności w/w gruntów. Ponadto przedłożona przez skarżącą kserokopia wypisu z mapy ewidencyjnej nr ewid. [...], znak: [...], de facto określa poprzedników prawnych skarżącej S. i R. K. jako władających, a nie jako właścicieli, działek gruntowych o nr ewid. [...] i [...] (obecnie nr [...]). Jednocześnie organ odwoławczy, ze względu na powyższe rozbieżności, nie uznał, iż dane zawarte w wypisie z rejestru gruntów (stan na dzień: 13.07.2004r.) odzwierciedlają stan prawny nieruchomości. Dane pochodzące z ewidencji gruntów nie dają bowiem pewności co do prawdziwości informacji w nich zawartych, gdyż wpisy ewidencyjne nie korzystają z domniemania prawdziwości danych w nim zawartych, tak jak wpisy, których, dokonuje się w księgach wieczystych (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). W tym stanie rzeczy organ odwoławczy decyzją nr [...] r. z dnia [...] maja 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne wszczęte przed organem pierwszej instancji. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].05.2008r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umarzającą postępowanie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J] Ł] wnosząc o uchylenie obu w/w decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy po uchyleniu w całości decyzji organu I instancji umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J] Ł] wobec ustalenia że postępowanie to zostało wszczęte na wniosek osoby nie legitymowanej. Jednakże organ zupełnie pominął okolicznośc, że decyzje wydane w tymże postępowaniu wszczętym na wniosek J. Ł. były przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministarcyjnym ze skargi J. Ł.. Zaskarżone decyzje zostały wydane w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2005r.w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 509/05 decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...]. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu przez organ odwołania J. Ł. od decyzji (uchylonej także w/w wyrokiem) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...] Wyrok w/w uprawomocnił się w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2006r. w sprawie sygn. akt II OSK 1384/05. Sądy kontrolowały decyzję w przedmiocie umorzenia na podstawie art. 105 kpa postępowania administracyjnego w sprawie budowy linii elektrycznej wszczętego na wniosek J. Ł. Uchylenie decyzji było uzasadnione naruszeniem art. 105 kpa przez organy polegającym na umorzeniu postępowania administracyjnego zamiast dokonaniu merytorycznej oceny legalności zabudowy i w zależności od oceny przesłanek ujętych w przepisie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.) wydania stosownej decyzji merytorycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja nie zawierała oznaczenia stron z powodu przeniesienia wykazu stron (zawierającego również dane adresowe) do “rozdzielnika", jednakże nie kwestionował legitymacji wnoszącej skargę J. Ł. Gdyby bowiem uznał, że zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym wskazuje na brak przymiotu strony u skarżącej niewątpliwie skargę by oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny również nie miał wątpliwości czy wnosząca skargę J. Ł. miała interes prawny w zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Przeciwnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "skoro z zamieszczonej na decyzji organu drugiej instancji adnotacji wynika, że otrzymują ją wszystkie osoby, których nazwiska i adresy wymienione zostały w rozdzielniku stanowiącym integralną część decyzji to nie sposób przyjąć, że w decyzji nie zostały wskazane strony postępowania". Tak więc w postępowaniu sądowo – administracyjnym zostało przesadzone, że wszystkie osoby wymienione w rozdzielniku decyzji drugiej instancji są legitymowane do udziału w sprawie w charakterze sprawy. Sady nie zakwestionowały bowiem legitymacji min. J. Ł., a tym samym zajęły stanowisko odnośnie oceny prawnej interesu prawnego skarżącej i oceną tą związane są zarówno organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia jako i sąd w niniejszym postępowaniu. Organy były także związane wskazaniami sądu co do dalszego postępowania, a więc były zobowiązane do rozpoznania wniosku co do istoty. Stosownie bowiem do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej ppsa) ocena prawna wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenia sądów administracyjnych wyrażają skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administarcyjnego w którym zostały wydane. Rozstrzygnięcia sądów administracyjnych obejmują więc swoim zasięgiem dalsze postępowanie administracyjne i ewentualnie przyszłe rozstrzygnięcia sądów. Z powyższych względów zaskarżona decyzja organu odwoławczego umarzające postępowanie administracyjne z powodu braku przymiotu strony wnioskodawczyni J. Ł. podlega uchyleniu z mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa, a z mocy art. 152 ppsa zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.