VII SA/Wa 124/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "organ", "Minister"), na podstawie art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku K. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 r., l.dz. [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r., l.dz. [...], utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]czerwca 2005 r., l.dz. [...], oraz odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., l.dz [...], wpisującej do rejestru zabytków układ ruralistyczny wsi [...][...]i [...] w granicach historycznych wraz z otoczeniem. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 1992 r., Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] zawiadomił strony o wpisie do rejestru zabytków układu przestrzennego zabudowy i zagospodarowania gruntów wsi [...] gm. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r., l.dz. [...], organ ten wpisał do rejestru zabytków ww. układ w obszarze jak na załączniku graficznym do decyzji. Generalny Konserwator Zabytków, decyzją z dnia [...] listopada 1992 r., uchylił ww. decyzję z dnia [...] czerwca 1992 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] doręczył decyzję w sposób nieprawidłowy opierając się na art. 49 k.p.a., nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a ponadto sformułowanie "zagospodarowanie gruntów" nie odpowiada aktualnie obowiązującym przepisom (art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach). Obwieszczeniem z dnia [...] lutego 2005 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków układu ruralistycznego w [...] oraz o wyłożeniu do wglądu stronom akt postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., l.dz. [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków układ ruralistyczny wsi [...][...] i [...] wraz z otoczeniem. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Kultury decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., l.dz. [...]. Na ww. decyzję Ministra Kultury, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Gmina [...], a także właściciele nieruchomości położonych na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 334/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi, zaś Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skarg kasacyjnych wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1635/07, oddalił skargi kasacyjne od powyższego wyroku. W dniu [...] lutego 2011 r., do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek K. W. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r. l.dz. [...], wpisującej do rejestru zabytków układ ruralistyczny wsi [...][...] i [...] w granicach historycznych wraz z otoczeniem, a także decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r., l.dz. [...], utrzymującej w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. We wniosku tym podniesiono następujące argumenty: 1. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez mylne oznaczenie nazwy miejscowości, której układ ruralistyczny został wpisany do rejestru zabytków; 2. naruszenie przepisu art. 94 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez nietrafne zastosowanie w sprawie trybu obwieszczenia; 3. wadliwe oznaczenie działek ewidencyjnych granicznych; 4. fakt wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego obszaru nie został ujawniony w księgach nieruchomości objętych wpisem, a także w katastrze nieruchomości; 5. naruszenie przepisów proceduralnych poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej; 6. przekroczenie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zakresu uznania administracyjnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., l.dz. [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r., l.dz. [...], utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., l.dz. [...], oraz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., l.dz. [...], wpisującej do rejestru zabytków układ ruralistyczny wsi [...[...] i [...]w granicach historycznych wraz z otoczeniem. W uzasadnieniu wydanego postanowienia podniesiono, że obie decyzje, których dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, były przedmiotem kontroli ze strony sądów administracyjnych obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzje są zgodne z prawem materialnym oraz procesowym, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od ww. wyroku WSA. W związku z powyższym stwierdzono, że okoliczność ta stanowi przedmiotową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r., jak i decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r. W dniu [...] kwietnia 2012 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek K. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ww. decyzji. Wnioskodawczyni wskazała, że kwestie przez nią podnoszone nie były w większości rozpatrywane przez sądy administracyjne. Wyjaśniła również, że wśród urzędowych nazw miejscowości w Polsce nie ma miejscowości [...][...] i [...], co przesadza o uznaniu decyzji w przedmiocie wpisu ww. układu ruralistycznego do rejestru zabytków za akt "martwy". Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. jest zasadne, bowiem przesłankę przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi związanie organu wyrokami zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które stwierdziły zgodność z prawem decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. W. wnosząc o jej unieważnienie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzje były przedmiotem badań procesowych, ale jedynie w kontekście formułowanych zarzutów i przy ówcześnie znanym stanie dowodowym. Zdaniem skarżącej nie wszystkie kwestie zostały jednak rozpatrzone, o czym świadczą istniejące nadal wady i ich skutki prawne. Przykładem jest chociażby fakt, że nieruchomość skarżącej jest postrzegana przez resort Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako zlokalizowana na terenie objętym "zabytkiem", zaś Urząd Gminy potwierdza urzędowo fakt, że w rejestrach państwowych nieruchomość ta jest zlokalizowana na terenie miejscowości o innej nazwie. W ocenie skarżącej procedura wpisania do rejestru zabytków, zwłaszcza w odniesieniu do przedmiotowego obiektu osadniczego musi mieć również wymiar ludzki i społeczny w rozumieniu oczekiwań lokalnych społeczności. Prawo nie może być bezduszne, rodem z epoki autorytarnej, postrzegane przez arbitralne rozstrzygnięcia grupy zawodowo związanej z ochroną zabytków, ale powinno uwzględniać aspekt ludzki społeczności lokalnych. Skarżąca podała, że skarżona decyzja stanowiąca odpowiedź na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wcześniejszym postanowieniem stanowi klasyczny przykład rażącego naruszenia prawa bowiem oba dokumenty zostały sygnowane podpisem jednej i tej samej osoby - Sekretarza Stanu - Generalnego Konserwatora Zabytków P. Ż. Wskazała również, że wybiórcza argumentacja przywołana przez organ stanowi istotne naruszenie zasad art. 9 i 11 k.p.a. i poza wadliwością wprowadza w błąd stronę. W ocenie skarżącej w niniejszym postępowaniu Minister nie odniósł się do argumentacji skarżącej, że wskazane naruszenia prawa nie były przedmiotem analiz Sądu, zaś całość sprawy potraktowano na zasadzie generalizacji stwierdzając, że sądy już zajęły stanowisko w tych sprawach. Skarżąca wskazała ponadto, że urzędowa nazwa miejscowości brzmi: "[...]", a w toku całego postępowania administracyjnego, w tym wskazania "zabytku" oraz badań eksperckich służb konserwatorskich zastosowano wadliwą nazwę miejscowości: "[...]". W ocenie skarżącej zgodnie z rejestrami państwa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie występuje miejscowość o takiej nazwie. W kontekście wadliwej nazwy występującej w całej dokumentacji dotyczącej stanowienia zabytku rodzi się zdaniem skarżącej wątpliwość o rzetelność i wiarygodność całego toku postępowania od roku 1992. Skarżąca podniosła, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków najprawdopodobniej naruszył przepis szczególny w rozumieniu art. 49 k.p.a jakim jest art. 94 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem znacząca część właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym wpisem do rejestru zabytków nie zamieszkuje na terenie gminy, powiatu, a nawet województwa. Ponadto skarżąca wskazała, że przepis ten ma charakter szczególny i fakultatywny, co oznacza, że tryb ten nie powinien być nadużywany, a w szczególności - wykorzystywany w sposób sprzeczny ze swym przeznaczeniem, tj. celem ograniczenia rzeczywistych możliwości czynnego udziału stron w postępowaniu. Skarżąca podała, że decyzja, poza wadliwym wskazaniem nazwy obszaru postępowania, do wskazania obszaru zastosowała oznaczenia ewidencyjnych działek granicznych, zaś wiedza dotycząca takiego oznaczenia nie jest ogólnie dostępna. Jej pozyskanie wymaga odpłatnego zamówienia w starostwie powiatowym specjalnej mapy (map) ewidencyjnej, a nierzadko udzielenia dodatkowych wyjaśnień przez pracownika starostwa. Ponadto czas pozyskania tej mapy przekracza w polskich realiach 14 dni (czyli czas odwołania od decyzji). Nadto dołączony do decyzji załącznik nr 1 (w wersji udostępnianej zainteresowanym) jest w znikomym stopniu czytelny, jest też pozbawiony legendy dotyczącej treści topograficznej mapy oraz nazewnictwa miejscowości co powoduje, że mapa ogólnie jest nieczytelna. Skutkuje to zdaniem skarżącej niewłaściwym i nierzetelnym zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu. Skarżąca dodała, że nie wykorzystano do przekazania informacji internetu, ograniczając się do wywieszania ogłoszeń na tablicy w urzędach lub sklepie oraz zamieszczając zniekształconą, nieczytelną informację w dzienniku Rzeczpospolita, który nie dociera do wszystkich miejscowości zamieszkiwanych przez strony postępowania i nie stanowi uniwersalnego, ani popularnego medium komunikacji społecznej. Skarżąca zarzuciła również, że organ nie dopełnił delegacji art. 9, ust. 4 i 5 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotyczących ujawnienia zabytku w księgach wieczystych oraz w katastrze nieruchomości, zatem osoby nabywające, po uprawomocnieniu decyzji, nieruchomości w obszarze objętym ustanowionym "zabytkiem", nie mają świadomości ograniczeń prawnych względem nabywanych nieruchomości. Stan ten czyni te nieruchomości obciążone wadami prawnymi, bowiem nabywca w ramach standardowych, przewidzianych prawem procedur zakupu nieruchomości, nie ma możliwości uzyskać informacji o znaczących ograniczeniach prawa własności wynikających z ograniczeń konserwatorskich. W ocenie skarżącej, organ prowadzący postępowanie najprawdopodobniej nie zastosował procedury rozprawy administracyjnej przewidzianej w k.p.a., nie dopuścił do konsultacji społecznych, co w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza w relacjach wynikających z art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. ma szczególne uzasadnienie wykorzystania. Tym samym naruszył podstawowe zasady demokratycznego państwa i standardy opisywane w literaturze przedmiotu jako współczesne obowiązujące. Zdaniem skarżącej postępowanie miało charakter wybiórczy, sprzeczny z percepcją społeczności i władz samorządowych. Postępowanie to naruszało zatem szereg zasad, jak np. zasady oficjalności, czy zupełności postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r, poz. 270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana wcześniej kontroli Sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy przywołać uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09, która stanowi, iż "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a." Mając powyższe na uwadze należy wyjaśnić, że niezbędne jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia. Jeśli tak, wyrok zamknie organowi drogę uruchomienia postępowania nieważnościowego, gdyż żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano również, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić pogląd organu, iż przesłankę przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi związanie organu wyrokami zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które stwierdziły zgodność z prawem decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r. W wyroku z dnia 13 stycznia 2009r. w sprawie sygn. akt II OSK 1635/07 oddalającym skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 ( I SA/Wa 334/06) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził wiążący w sprawie pogląd, iż zgodnie z art. 94 ustawy o ochronie zabytków w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. "Przepis ten jest napisany w sposób klarowny i jednoznaczny, a zatem nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest układ ruralistyczny, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów prowadzących postępowanie poprzez obwieszczenie." Postawiony przez skarżącą zarzut, że urzędowa nazwa miejscowości brzmi: "[...]", a w toku całego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji w ostatecznej decyzji organów konserwatorskich, zastosowano wadliwą nazwę miejscowości: "[...]" choć zgodnie z rejestrami państwa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie występuje miejscowość o takiej nazwie należy odczytywać jako zarzut wydania decyzji obarczonej wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa a więc wydania decyzji niewykonalnej ( jak twierdzi skarżąca "martwej"). Kwestia niewykonalności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., była przedmiotem analizy Naczelnego Sadu Administracyjnego, który w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku przesadził, iż nie są one dotknięte wada opisana w art. 156 § 1 pkt 5 kpa ( vide s.15 uzasadnienia). Należy się zgodzić z organem , iż także kwestia nieujawnienia w księgach wieczystych nieruchomości faktu wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego obszaru była przedmiotem analizy sądów, bowiem jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny "nie można się zgodzić z twierdzeniem, że niewymienienie w decyzji o wpisie do rejestru zabytków numerów ksiąg wieczystych nieruchomości objętych wpisem do rejestru zabytków jest wadą nieusuwalną, a tym samym uniemożliwiającą dokonanie stosownego wpisu do księgi wieczystej, ponieważ brak ten może zostać usunięty w postępowaniu, o którym mowa w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków". Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił także kwestie kolejnego zarzutu wniosku o stwierdzenie nieważności wskazując, iż w niniejszej sprawie dokonano wpisu do rejestru zabytków układu ruralistycznego, czyli według słowniczka ustawy o ochronie zabytków, "przestrzennego założenia wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy projektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg". Jak wynika z treści decyzji wpis dotyczy " układu ruralistycznego wsi [...] i [...] w granicach historycznych wraz z otoczeniem". Zgodnie z art.9 ust.3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Jednocześnie Sąd wskazał, że na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o wpisie do rejestru zabytku organ powinien zaznaczyć numery geodezyjne działek, lecz w ocenie Sądu - brak takiego oznaczenia nie miał wpływu na treść decyzji. Należy bowiem podkreślić, że na mapie przedstawiającej teren objęty wpisem granice wpisu zabytku i otoczenia zabytku przebiegają przez oznaczone numerami geodezyjnymi działki, co umożliwia identyfikację obszaru, którego dotyczy wpis do rejestru zabytków. Należy także podkreślić, iż Sądy obu instancji odniosły się do szeregu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i jak wskazały żadne z nich nie miało wpływu na wynik sprawy i nie dawało podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi W tej sytuacji niedopuszczalna byłaby ponowna analiza naruszenia przepisów postępowania w kontekście rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego podpisania postanowienia z dnia [...] listopada 2011r oraz z dnia [...] listopada 2012r przez jedną i tą samą osobę - Sekretarza Stanu - Generalnego Konserwatora Zabytków P. Ż. wskazać należy, iż należałoby go zakwalifikować jako zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, który stanowiłby przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Zarzut ten jednak należy uznać za chybiony bowiem zgodnie z art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednym z organów ochrony zabytków jest minister do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje Generalny Konserwator Zabytków. Przepis art. 90 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że Generalny Konserwator Zabytków jest sekretarzem lub podsekretarzem stanu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Tak określona ustawowo struktura organu konserwatorskiego drugiej instancji nie daje możliwości Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekazania swoich uprawnień z zakresu ochrony zabytków, pracownikowi podlegającego mu ministerstwa, który nie sprawuje funkcji Generalnego Konserwatora Zabytków. A zatem wyłączenie od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pełniącego funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, z uwagi na fakt, iż brał udział w wydaniu postanowienia w niższej instancji w istocie prowadziłoby do wyłączenia organu administracji publicznej ( vide wyrok NSA z 9 czerwca 2009r., II OSK 961/08). W świetle postanowień zawartych w art. 89 pkt 1 i 90 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Generalny Konserwator Zabytków jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ze względu na wyodrębnienie organizacyjne i kompetencyjne. W szczególności do jego zadań należy wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (art. 90 ustawy z 23 lipca 2003 r.). Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, choć nie zostało wydane przez niego osobiście, to jednak zostało wydane przez osobę piastującą funkcję organu administracyjnego co wyklucza stosowanie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Jednocześnie Sąd zauważa, iż zaskarżone do Sądu postanowienie zostało mylnie nazwane przez organ decyzją jednak nie ulega wątpliwości, iż ustawodawca dla odmowy wszczęcia postępowania zarezerwował formę postanowienia ( art. 61a § 1 kpa). Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie gdy kodeks tak stanowi. Takie ukształtowanie prawa do obrony w postępowaniu administracyjnym związane jest z odrębnością przedmiotu rozstrzygnięcia do wykonywanego postanowieniem wydanym jak to stanowi kpa w toku postępowania. Postanowienie jest to (w zasadzie rozstrzygnięcie, które dotyczy niezałatwienia sprawy administracyjnej, lecz samego postępowania w sprawie. Przyczynia się ono do osiągnięcia celu postępowania ale nie rozstrzyga istoty sprawy. Wynika to wprost z art. 123 kpa przewidującego, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że o charakterze danego aktu administracyjnego, pisma strony bądź stanowiska organu rozstrzyga nie jego nazwa lecz treść merytoryczna a ta w sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.