VII SA/Wa 1240/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. P. pozwolenia na przebudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. O. [...] na działce nr ew. [...] obręb [...] w Dzielnicy W. [...], oznaczonego w projekcie zagospodarowania tereny literami A-B-C-A. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., uzupełnionym pismami z dnia 14 sierpnia 2013 r. i 19 września 2013 r., W. S. wniósł, ostatecznie wprost to precyzując, o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wskazał, że mimo iż jest właścicielem sąsiedniej działki, nie brał udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją, a ponadto w jego ocenie na planie sytuacyjnym, na którym sporządzono projekt zagospodarowania terenu, źle zaznaczono granicę z jego nieruchomością. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ podniósł, że W.S. jest właścicielem działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy W. [...]. Nieruchomość ta sąsiaduje od strony południowej z działką inwestycyjną nr ew. [...] z obrębu [...]. Jednak, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, sam fakt posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora nie przesądza automatycznie o jego przymiocie strony w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1243/11). Organ przywołał przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie organu, obszar oddziaływania inwestycji, polegającej na przebudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, nie wykracza poza obszar określony w decyzji, czyli dz. nr ew. [...] i [...]z obrębu [...]. Objęta kwestionowaną decyzją przebudowa inwestycja polega na przedłużeniu istniejącego zadaszenia tarasu na poddaszu o 220 cm z powodów użytkowych, związanych z remontem tarasu, powiększeniu otworów okiennych prowadzących na taras na poddaszu, zmianie geometrii otworu okiennego na parterze; w projekcie uwzględniono również remont elewacji budynku wynikający ze zgłoszenia robót budowlanych dokonanego w dniu 23 sierpnia 2012 r. W projekcie nie przewidziano żadnych zmian w zagospodarowaniu terenu. Przedmiotowa inwestycja nie powoduje uciążliwości wykraczających poza lokalizację obiektu. Reasumując organ wskazał, że W. S. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, po myśli jego wniosku. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dodatkowo organ podniósł, że żadna z podstaw wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może posłużyć, jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia W. S., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ, podzielił argumentację organu pierwszej instancji. Podniósł, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nieważnościowym w przedmiocie pozwolenia na budowę przymiot strony oceniać należy w oparciu o przesłanki z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W. S. jest właścicielem działki nr ew. [...] przy ul. O. [...], z którą graniczy bezpośrednio od strony północnej działka inwestycyjna nr ew. [...], ale tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem, w świetle projektu budowlanego została przedłużona znajdująca się w odległości 3 m od granicy działki nr [...], ściana południowa (jest to odcinek ściany bez otworów okiennych i drzwiowych) wraz zadaszeniem w kierunku zachodnim, w kierunku południowym został wysunięty poza lico budynku okap o długości 75 cm. Natomiast w przypadku odcinka ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi, znajdującego się w odległości 4,35 m od granicy, nie zostały przewidziane żadne prace budowlane. Organ drugiej instancji stwierdził - usytuowanie spornego budynku, jak również zakres planowanych prac wskazują, że inwestycja nie ogranicza zagospodarowania działki należącej do W. S. Ograniczenie nie wynika z przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) w zakresie sytuowania budynku w stosunku do granicy z sąsiednia nieruchomością, § 12 ust 5 pkt 1 ww. rozporządzenia stanowiącego, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, § 13 ww. rozporządzenia dotyczącego zapewnienia naturalnego oświetlenia. Organ podkreślił też, że sam wnioskodawca nie wskazał przepisu, z którego wywodziłby swój interes prawny do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., II OSK 1572/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1264/13). Dodatkowo, organ odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał, że interes prawny wnioskodawcy ustalano w oparciu o roboty budowlane objęte pozwoleniem - decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...]. Kwestia zrealizowania inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym należy do kompetencji właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Także remont elewacji budynku objęty zgłoszeniem robót budowlanych z dnia 23 sierpnia 2012 r. i nie mógł podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu. Skargę na wyżej opisane postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. S., wnosząc o cyt.: "1. usytuowanie przebudowanego jednorodzinnego budynku mieszkalnego ścianą pełną (strona południowa) w odległości 3 m od mojej granicy tak jak wpisano w planie sytuacyjnym zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonym pozwoleniu na budowę - Decyzja nr [...] r. Prezydenta Miasta [...] . Znak : [...]. Szkic działki ewid. [...] z pomiarem kontrolnym obrysu budynku do granic prawnych w/ g mapy [...] wykonano na zlecenie W. P. - odległość od granicy prawnej ściany pełnej budynku wynosi 2,77 m. W projektowanej przebudowie skorygowano naruszoną odległość prawną istniejącą do 3,0 m. 3. Nie zachowano przepisów Prawa budowlanego w przedmiocie wytyczenia geodezyjnego projektowanej przebudowy m .in. ściany pełnej od strony południowej do 3 m - naruszając przez to prawa osób trzecich , W. S." koniec cytatu. Skarżący wskazał ponadto, że naruszono jego prawo własności, ponieważ ściana wraz z dociepleniem znajduje się w odległości 2,65 cm od granicy prawnej, a nie jak podaje plan sytuacyjny W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i podniósł, że według pomiaru geodety z 2000 r., odległość budynku od granicy wynosi 2,77 m (ściana bez otworów od strony jego działki) mimo, że w projekcie budynku przewidziano 3 m. W związku z decyzją, objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, wykonano w elewacji południowej taras, mimo, że projekt tego nie przewidywał. Inwestycja ta będzie wpływała na możliwości zabudowy na jego działce, zaś brak jego udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest dodatkową przesłanką nieważności wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Wskazać należy, że we wniosku skierowanym do organu pierwszej instancji, precyzowanym w kolejnych pismach, skarżący ostatecznie wskazał, że dochodzi wszczęcia postępowania nieważnościowego i wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Jak stanowi przepis art. art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd w pełni podziela ustalenia organów obu instancji - skarżący nie ma przymiotu strony, by skutecznie dochodzić wszczęcia postępowania nieważnościowego po myśli jego wniosku. To ustalenia uzasadnia zaś odmowę wszczęcia postępowania. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w jego zagospodarowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, zarówno w trybie zwykłym, jak i w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący jest właścicielem sąsiedniej z objęta inwestycją nieruchomości, ale nieruchomość ta nie pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd podziela ustalenia organu, dokonane w oparciu o analizę projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, co do zakresu inwestycji, czyniąc je integralną częścią własnych ustaleń. W sposób oczywisty zakres inwestycji w żaden sposób nie wpływa na nieruchomość skarżącego i nie godzi w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości. Tymczasem tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Zasadnie organ drugiej instancji zauważył także, iż wnioskodawca nie wskazał przepisu, z którego wywodziłby swój interes prawny do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., II OSK 1572/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1264/13). Sąd stwierdza, że w niniejszym postępowaniu interes prawny wnioskodawcy był oceniany w świetle ww. decyzji pozwolenia na budowę. Okoliczności podnoszone przez skarżącego, zarówno w skardze, jak i sprecyzowane na rozprawie przed Sądem, wskazują na to, że dostrzega on brak zgodności między projektem budowlanym, a stanem realizacji inwestycji na gruncie, w szczególności w zakresie odległości obiektu od granicy z jego działką, wzniesienia tarasu nieprzewidzianego w projekcie. W tym kontekście należy uznać za właściwe wskazanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – badanie kwestii zrealizowania inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym należy do kompetencji właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Dodatkowo Sąd zauważa, że powoływanie się na brak udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, może być przesłanką do dochodzenia wznowienia tego postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).