VII SA/Wa 1240/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2021 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P.L. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020r. nr [...] odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji własnej z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę części budowlanej urządzeń technicznych obiektu radiokomunikacyjnego [...] tj.: wieży strunobetonowej z antenami i fundamentem, kontenera telekomunikacyjnego z fundamentem, przyłącza energetycznego, utwardzenia terenu i ogrodzenia na działce nr ew. [...], obr. [...], gm. P. - terenie kolejowym zamkniętym. Po przedstawieniu zasad postępowania wznowieniowego, organ wskazał, że 26 sierpnia 2019 r. P.L. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, – na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - podnosząc, że o jej wydaniu dowiedział się 12 sierpnia 2019 r. kiedy to zauważył na stacji kolejowej [...] nową budowlę. Wnioskodawca zachował zatem termin z art. 148 § 2 k.p.a. Dalej organ podkreślił, że po wznowieniu postępowania ocenie podlegało to, czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony oraz czy doszło do pozbawienia go udziału w postępowaniu. Podkreślił, że w postępowaniu zwyczajnym interes prawny wyznaczał art. 28 ust. 2 Prawo budowlane który, jako przepis szczególny do art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który to obszar definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zaznaczył przy tym, że zarówno w postępowaniu zwykłym o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i w trybie nadzwyczajnym, krąg stron powinien być ustalony na mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że sporny obiekt radiokomunikacyjny: wieża strunobetonowa o wysokości 40 m (z iglicą), dwie anteny sektorowe zawieszone na wysokości 35 m [...] z instalacjami. Moc promieniowania izotropowego EIRP dla pojedynczej anteny wynosi 1000 W, a częstotliwość 900 MHz. Dalej wskazał, że we wniosku o wznowienie skarżący podniósł, że jest właścicielem działek nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr ew. [...] od południa graniczy z działką inwestycyjną. Z pomiarów na mapie na portalu [...] wynika zaś, że odległość wieży do działek nr ew. [...] i [...] wynosi ponad 80 m. W ocenie GINB, działki te nie znajdują się zatem w obszarze oddziaływania obiektu wyznaczonym na mocy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2015 r., poz. 1422 - na dzień wydania pozwolenia na budowę i Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 - na dzień wydania niniejszej decyzji). Inwestycja nie przesłaniania obiektów istniejących i potencjalnych (§ 13), spełnia wymogi nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57) i pokoi mieszkalnych (§ 60 ust. 1). Nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271). Nie powoduje ponadnormatywnych emisji pól elektromagnetycznych, o których mowa § 314 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Zgodnie z tabelą nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), jeżeli zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego wynosi od 300 MHz do 300 GHz obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2 jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania. Z Karty Kwalifikacji Przedsięwzięcia natomiast wynika, że nie powstaną na etapie budowy, eksploatacji jak i likwidacji przekroczenia poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku w myśl obowiązujących norm i definicji na dzień opracowania niniejszej kwalifikacji (KKP, pkt 4.2, str. 5), jak również, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zasięg promieniowania anten dla sektora S1 i S2 następuje w kierunku wschodnim i zachodnim (zob. KKP, rys. KW-01). Osie głównych wiązek promieniowania nie przechodzą nad działkami skarżącego leżącymi na północnym i południowym kierunku względem wieży. Z mapy obrazującej rozkład pól elektromagnetycznych wynika, że zasięg pól elektromagnetycznych, przekraczających ww. wartość znajduje się wyłącznie na działce inwestora (rys. 1 Poziomy rozkład natężenia pola przekraczającego 0,1 W/m2). Inwestycja nie emituje zatem ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. Zamierzenie nie ogranicza zatem wnioskodawcy w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Organ dodał, że aktualnie obowiązujące rozporządzenie z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych określa ww. normy na poziomie znacznie wyższym niż 0,1 W/m2, co zmniejsza zasięg obszaru, w którym wystąpi ponadnormatywne pole elektromagnetyczne. W załączniku nr 1 tabela 2 ww. rozporządzenia z 17 grudnia 2019 r. ustalono dopuszczalne wartości ww. pól w zależności od częstotliwości i wyłącznie co do miejsc dostępnych dla ludności. Zgodnie z ww. tabelą jeżeli zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego wynosi od 400 MHz do 2000 MHz obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość wyrażoną wzorem f/200 ("f" wartość częstotliwości pola elektromagnetycznego z tego samego wiersza kolumny "Zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego") jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania. Minister Zdrowia określił dopuszczalne i bezpieczne dla zdrowia normy, które w tej sprawie zachowano. Sama obawa o zdrowie mieszkańców, czy "zwiększenie ryzyka występowania wyładowań atmosferycznych w okolicy inwestycji", "zakłócenia pracy sprzętu elektronicznego", czy też "zeszpecenie okolicy" nie wpływa na przymiotu strony postępowania. Czym innym jest bowiem interes prawny, którego granice zakreślają ww. przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli. Należy odróżnić "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć może być podstawa ustalenia interesu prawnego. W konsekwencji również zarzut spadku wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości organ ocenił negatywnie jak również art. 7, 7a § 1, 8 i 9 k.p.a. Podobnie – zdaniem organu – nie zasługiwał na uwzględnienie art. 10 § i art. 14a k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami, skoro skarżący nie jest stroną postępowania. Nie zaszła zatem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył P.L. zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych, w tym stron postępowania, stronniczość i brak obiektywizmu, oraz nieprawidłowe prowadzenie akt sprawy, co narusza co najmniej art. 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa. Skarżący podkreślił, że nikt z urzędników nie był w stanie wyjaśnić tego, że chociaż jest stroną postępowania dot. budowy przez sąsiada A.Ł. na działce o nr. [...] budowli o wysokości nieprzekraczającej 10 m, to nie może być stroną w postępowanie dot. budowy kilkudziesięciometrowego masztu emitującego promieniowanie elektromagnetyczne. Zdaniem skarżącego, organy oparły decyzje tylko na dowodach inwestora. Nie zleciły własnych, niezależnych badań dot. wpływu na środowisko i na sąsiadów obiektu. Ponieważ nie uznano za strony sąsiadów inwestycji, nie dano szansy na skuteczne prawnie wypowiedzenie się w sprawie. Nie zwrócono też uwagi na sprzeczności w dokumentacji technicznej i wyjaśnieniach inwestora. Inwestycja ma zapewnić łączność radiową z pojazdami kolejowymi. Poruszają się one na poziomie gruntu, a ich najwyższy element (łącznie z podniesionym pantografem elektrowozu) nie przekracza 5-6 m nad gruntem, to wiązka promieniowania elekromagnetycznego z masztu w celu dotarcia do anteny odbiorczej pojazdów nie może przebiegać 20-25 m nad gruntem. Ponadto, główna wiązka promieniowania rozchodzi się wyłącznie wzdłuż torów, a kilkaset metrów na zachód od masztu linia kolejowa skręca na północ (na [...] i [...]). W dokumentacji nie wyjaśniono fenomenu zakręcania wiązki. Jedynym wyjaśnieniem jest to, że promieniowanie rozchodzi się w różnych kierunkach, a więc też w kierunku działek skarżącego i innych mieszkańców. Według skarżącego, inwestor wprowadził w błąd organy utrzymując, że w tej lokalizacji żadna z nieruchomości nie leży w obszarze oddziaływania. Nawet przyjmując, że rozchodzenie się wiązek promieniowania elektromagnetycznego jest wiarygodne, to w jego zasięgu leży dawny budynek [...] ok. 40 m na zachód od masztu, zamieszkany przez rodziny z małymi dziećmi. Ponadto, dokumenty nie są ponumerowane. Przechowywane są w rozpinanych teczkach, co umożliwia wkładanie i wyjmowanie, np. w celu zamiany lub usunięcia. Część danych jest zamazana korektorem, na którym nadpisano nową treść - np. Dokument z przyjęcia interesanta z 19 stycznia 2021 r. Po podświetleniu latarką widoczne jest zamazywanie oryginalnej treści dokumentu długopisem w taki sposób, że nie daje się już jej odczytać, co nosi znamiona przestępstwa niszczenia i uszkadzania dokumentu (art. 276 kk.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - Dz.U. z 2019 poz. 2325 – dalej - p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W świetle wskazanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020r. odmawiającą uchylenia - we wznowionym postępowaniu - decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę części budowlanej urządzeń technicznych obiektu radiokomunikacyjnego w skład którego wchodzą: wieża strunobetonowa z antenami i fundamentem, kontener telekomunikacyjny z fundamentem, przyłącze energetyczne, utwardzenie terenu i ogrodzenie na działce nr ew. [...], obr. [...] położonej na terenie kolejowym zamkniętym. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia było to, czy skarżący posiada interes prawny do kwestionowania - w postępowaniu wznowieniowym - ww. decyzji ostatecznej z 27 sierpnia 2015 r., a więc czy zachodziła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazana przez skarżącego we wniosku. Przypomnieć zatem na wstępie należy, że postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości postępowania, w którym zapadła decyzja ostateczna. Składa się z ono z kilku etapów. Pierwszy z nich obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania. Jeżeli ono pozytywne organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia i wydaniu postanowienia możliwe jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a zatem przejście do kolejnych etapów tj. po pierwsze: badania, czy rzeczywiście zaszły przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. i czy mają one wpływ na kształt ostatecznej decyzji. To właściwe postępowanie może - stosownie do art. 151 k.p.a. - zakończyć się wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy nie ma podstaw określonych w art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyleniem decyzji dotychczasowej na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Organ zatem bada warunki formalne wniosku i - w zależności od ich spełnienia - wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy wystąpiła przesłanka wznowienia. Ma to szczególne znaczenie przy przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która dotyczy pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w takim przypadku odmowa wznowienia w formie postanowienia może zapaść wyłącznie w sytuacjach oczywistego braku legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego, co podyktowane jest gwarancją ochrony praw strony, pozbawionej udziału na skutek arbitralnych decyzji organu o braku interesu prawnego. Przesłanka ta jest zatem szczególna, stanowi bowiem jedyną, w której następuje zbieg warunku formalnego wznowienia oraz merytorycznej podstawy wznowienia. Organ ocenia zatem, czy podmiot występujący o wznowienie rzeczywiście legitymuje się interesem prawnym i czy został pozbawiony udziału w postępowaniu zwyczajnym. Negatywna ocena prowadzi do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Tylko w przypadku pozytywnej oceny organ zobowiązany jest do dokonania dalszych ustaleń, czy pozbawienie strony udziału w postępowaniu miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy tj. decyzję ostateczną (zob. wyrok NSA z 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09, LEX nr 737704; wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 872/16, LEX nr 2447078). Skoro w świetle art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 może nastąpić tylko na żądanie strony, to organ nie może działać z urzędu. Obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było zatem dokonanie weryfikacji przymiotu strony wnioskodawcy, w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego , jako przepisu szczególnego względem art. 28 k.p.a., bowiem przedmiotem decyzji ostatecznej było pozwolenie na budowę. Stosownie do ww. regulacji stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Za obszar oddziaływania obiektu - jak stanowi art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - przyjmuje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji niezbędne jest zatem uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych, indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, jego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu i zakresu planowanych robót budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać strefę wobec projektowanego obiektu. W konsekwencji samo położenie nieruchomości względem inwestycji nie przemawia za automatycznym uznaniem, że właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną takiego postępowania. Bliskie sąsiedztwo nie zawsze oznacza, że będzie miał on przymiot strony. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko organów co do tego, że działki skarżącego nie leżą w obszarze odziaływania spornej inwestycji. Skarżący jest bowiem właścicielem działek nr ew. [...]. Z pomiarów organu wynika, że działka nr ew. [...] od strony południowej leży w granicy z działką inwestora, a działki nr ew. [...] i [...] od wieży oddalone są o ponad 80 m. Żaden zatem z przepisów § 13, § 57, § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie dawał podstawy do uznania skarżącego za stronę postępowania, skoro inwestycja – ze względu na swoją konstrukcję - nie przesłania obiektów, nie ogranicza naświetlenia dziennego, jak i nie pozbawia minimalnego czasu nasłonecznienia. Należy zgodzić się z organem również co do tego, że nie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych, o których stanowi § 314 ww. rozporządzenia. Należy wskazać, że takimi przepisami odrębnymi – w tej sprawie są regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Tabela nr 2 pn. Zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko dla miejsc dostępnych dla ludności oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych w załączniku nr 1 podaje dla częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącej od 300 MHz do 300 GHz obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2 jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania. W dokumentacji projektowej znajduje się Karta Kwalifikacji Przedsięwzięcia, w której stwierdza się, że zasięg promieniowania dla anten sektora S1 i S2 ma miejsce wyłącznie w kierunku wschodnim i zachodnim (rys. KW-01), a więc wzdłuż przebiegu linii kolejowej. Osie głównych wiązek promieniowania nie mogą zatem przechodzić nad działkami skarżącego, skoro są one położone na kierunkach północnym i południowym w stosunku do wieży. Rozkład pól elektromagnetycznych przedstawiony na załączonej mapie wskazuje, że zasięg pól elektromagnetycznych, przekraczających wartość 0,1 W/m2 ogranicza się tylko do działki inwestycyjnej (rys. 1). Oznacza to, że zamierzenie nie ogranicza wnioskodawcy w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Wobec przedstawionej argumentacji, nie może stanowić zarzucanego przez skarżącego ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości ani zwiększenie ryzyka występowania wyładowań atmosferycznych w okolicy inwestycji, ani zakłócenia pracy sprzętu elektronicznego, jak i zeszpecenie okolicy. W świetle zarzutów skargi jeszcze raz podkreślić należy, że skoro z art. 147 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony, to przesłanka ta może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony. Z tego względu również Sąd nie ma podstaw, aby z urzędu badać, czy "pominięto" inne strony w postępowaniu zwyczajnym, a w następstwie zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 328/19 – CBOSA). Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi wskazujące na potencjalne oddziaływanie spornej inwestycji na nieruchomości innych podmiotów niż nieruchomość skarżącego. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.