VII SA/Wa 1245/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi E.B. i J.B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2018 r. nr 2223/18 w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem z 12 grudnia 2018 r. nr 2223/18, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. W związku z pismem E. B. i J. B. (dalej: skarżących) z [...] września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ I instancji) przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił, że budynek gospodarczy na działce ew. [...] z obr. [...] przy ul. M. w W. użytkowany jest zgodnie ze zgłoszeniem z 24 sierpnia 2007 r. zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na sklep motoryzacyjny i dwa stanowiska obsługi samochodów i piętra – na lokal mieszkalny. Zgłoszenie przyjęto bez sprzeciwu. Z uwagi na powyższe, PINB decyzją z [...] października 2008 r. umorzył postępowanie, a Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) decyzją z 22 marca 2013 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1192/13 uchylił oba ww. rozstrzygnięcia, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2015 r. II OSK 658/14 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. 2.2. PINB przeprowadził ponownie kontrolę ustalając, że budynek gospodarczo garażowy użytkowany jest jako warsztat samochodowy i został wybudowany na mocy decyzji Burmistrza Gminy W. [...] z [...] grudnia 1994 r. nr [...] i przyjęty do użytkowania decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 24 grudnia 2002 r. nr [...] Stwierdzono zmiany w stosunku do projektu budowlanego: zamiast trzech bram garażowych wykonano dwie (4 m x 3 m); dodatkowe dwa okna w łazience i klatce schodowej na II kondygnacji; nie wydzielono pomieszczenia gospodarczego; otwór (1 m x 2,05 m) w ścianie pomiędzy garażem a hangarem jachtowym na I kondygnacji. Na rozprawie administracyjnej 24 listopada 2016 r. skarżący oświadczyli, że zmiana nastąpiła przed 24 sierpnia 2007 r., a pełnomocnik T. G. i A. G. (dalej: inwestorów), że po zgłoszeniu. Zgodnie z opinią techniczną roboty wykonano zgodnie z wiedzą techniczną i sztuką budowlaną. Inwestorzy dokonując zgłoszenia, posiadali decyzję Prezydenta m. st. Warszawy o warunkach zabudowy z 12 kwietnia 2007 r. (uchyloną 10 października 2007 r.). PINB stwierdził ponadto, że prowadzenie warsztatu samochodowego i sklepu motoryzacyjnego nie jest ujęte w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Obecny sposób użytkowania nie narusza również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po zachodniej stronie ul. P. – część I (uchwała nr [...] Rady. z [...] marca 2013 r.; dalej: MPZP), zgodnie z którym działka ta jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi. PINB decyzją [...] maja 2017 r. odstąpił zatem od nałożenia obowiązku, zaś MWINB uchylił to rozstrzygnięcie 9 sierpnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/WA 2637/17, WSA w Warszawie oddalił sprzeciw od ww. decyzji kasacyjnej, a wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 674/18, NSA oddalił skargę kasacyjną. 2.3. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy, PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu i nałożył obowiązek złożenia wyszczególnionych w nim dokumentów. Obowiązek został wykonany, w konsekwencji PINB postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] – wydanym na podstawie art. 71a ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej: p.b.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] lipca 2018 r. i ustalił inwestorom opłatę legalizacyjną w wysokości 75.000 zł za samowolną zmianę sposobu użytkowania parteru budynku gospodarczego na działce ew. [...] z obr. [...] przy ul. M. w W. na dwustanowiskowy warsztat samochodowy i sklep motoryzacyjny. 2.3. Po rozpoznaniu sprawy na skutek zażalenia skarżącej, zaskarżonym postanowieniem z 12 grudnia 2018 r. nr 2223/18, WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji z 9 października 2018 r. 2.3.1. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WINB zaznaczył, że konieczność prowadzenia procedury legalizacyjnej była przedmiotem decyzji z 9.08.2017 r., uznanej za prawidłową przez sądy administracyjne w wyrokach wydanych w sprawach: VII SA/Wa 2637/17 oraz II OSK 674/18. Następnie organ I instancji przytoczył art. 153 p.p.s.a. i wskazał, że wypełniając wskazania sądu administracyjnego, PINB wstrzymał użytkowanie i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów. Podkreślił, że art. 71a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202; dalej: p.b.) wyraźnie wskazuje, iż po stwierdzeniu wykonania obowiązku przedstawienia kompletnej i zgodnej z przepisami dokumentacji można zalegalizować samowolę w postanowieniu o opłacie legalizacyjnej. Po analizie dokumentacji organ odwoławczy stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania zgodna jest co do funkcji z planem, ekspertyzą techniczną i oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumentację sporządziły osoby uprawnione. Prawidłowo zatem organ powiatowy ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 71 a ust. 3 p.b. (500 zł x 15,0 x 1 x 10 = 75.000 zł.). 2.3.2. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z opisu technicznego wynika, iż odległości budynku od działek sąsiednich są zgodne z warunkami technicznymi. Na parterze budynek nie ogranicza zabudowy działek sąsiednich i pozostaje w całości na działce inwestora. Nie powoduje więc objęcia działek sąsiednich obszarem oddziaływania. Wskazania te organ uznał za wiarygodne podając, że autorzy opracowania mają kompetencje i ponoszą odpowiedzialność zawodową. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki, obiekt znajduje się 4 m od granicy z nieruchomością przy ul. M. Obecny sposób użytkowania nie narusza również ustaleń planu, w którym działka ta jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi, co 27.08.2018 r. potwierdził Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy jako organ właściwy do interpretowania MPZP. Nadto stwierdził, że powoływany zakaz zmiany przeznaczenia budynków gospodarczych, garażowych lub usługowych na cele mieszkalne na działce budowlanej, na której znajduje się już budynek mieszkalny (§ 4 ust. 7 planu) nie znajduje zastosowania, gdyż chodzi o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy i sklep motoryzacyjny, a nie mieszkalny. Co do zarzutu braku prawa do dysponowania działką na cele budowlane, organ wskazał na złożone oświadczenie. 3. Pismem z 15 stycznia 2019 r. J. B. i E. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie WINB, zarzucając mu naruszenie: art. 7, art. 7b, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 3 w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 71 pkt 2 ppkt 4, art. 48 ust. 1 p.b. 3.1. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z 7 maja 2019 r. inwestorzy również wnieśli o oddalenie wniesionej skargi. 4. Wyrokiem z 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 364/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. 4.1. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono m.in., co następuje. – O konieczności prowadzenia w rozpatrywanej sprawie postępowania legalizacyjnego przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11.04.2018 r. II OSK 674/18 i to niezależnie od daty dokonania zmiany sposobu użytkowania, bowiem zgłoszenie było wadliwe z uwagi na brak wymaganej decyzji środowiskowej. Brak sprzeciwu w tym zakresie nie legalizuje zmiany sposobu użytkowania oraz wskazał, że winna być ona przeprowadzona według stanu prawnego z chwili orzekania o niej. – Działka inwestycyjna położona jest na obszarze oznaczonym w MPZP symbolem a6.4MN/U przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi, jak stanowi § 17 pkt 15 ppkt 1 lit. a. Przepis ten odwołuje się jednocześnie do § 4 pkt 5 planu określającego rodzaje usług jakie mogą być sytuowane na omawianym terenie, wśród których nie wymieniono warsztatów samochodowych. Natomiast w § 17 ust. 15 ppkt 2 lit. a określającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dopuszczono utrzymanie dotychczasowej formy i przeznaczenia oraz przebudowę (bez możliwości rozbudowy i nadbudowy) istniejącego warsztatu samochodowego. W Załączniku nr 2 do planu - Uwaga nr 26 prawodawca miejscowy wskazuje, że uwaga skarżących została uwzględniona w części dotyczącej zakazu lokalizacji usług uciążliwych mogących negatywnie wpływać na środowisko. Warsztat powinien być prowadzony w sposób nieuciążliwy i nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką budowlaną, na której jest zlokalizowany. Plan zawiera bowiem w § 8 pkt 3 zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń, które mogą powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką budowlaną. Taki wymóg zwiera również przepis definiujący pojęcie usług zawarty w § 2 ust. 1 pkt 5 planu, zgodnie z którym przez usługi należy rozumieć działalność służąca zaspokajaniu potrzeb ludności, nie związaną z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, realizowaną w obiektach wolnostojących, lokalach użytkowych w budynkach lub na terenie, z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m²; przy czym prowadzona działalność nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza terenem, na którym jest prowadzona ta działalność oraz powodować uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości. – Zdaniem WSA, złożenie przez inwestorów zaświadczenia Zarządu Dzielnicy W. z [...] sierpnia 2018 r. o zgodności zmiany sposobu użytkowania ww. budynku z MPZP nie zwalniało organów nadzoru budowlanego od jego gruntownej, samodzielnej oceny. Takiej weryfikacji ustaleń planu organy nie przeprowadziły w niniejszej sprawie, poprzestając wyłącznie na zaświadczeniu z 27 sierpnia 2018 r., co zważywszy na przywołane wyżej przepisy planu mogło mieć w ocenie WSA istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto zdaniem WSA analizie nie poddano uregulowań § 4 ust. 5 i 6 planu, zgodnie z którymi dopuszcza się sytuowanie na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego oraz jednego budynku usługowego, z uwzględnieniem ustaleń pkt 5 i 6; na działkach budowlanych, których powierzchnia jest wielokrotnością ustalonej w planie minimalnej wielkości działki budowlanej dopuszcza się sytuowanie więcej niż jednego budynku mieszkalnego oraz więcej niż jednego budynku usługowego, z uwzględnieniem ustaleń pkt 6; ilość budynków na działce budowlanej, o której mowa w pkt. 5, nie może być większa niż stosunek powierzchni działki budowlanej do minimalnej wielkości działki określonej w ustaleniach szczegółowych planu. – Pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. 4.2. Na skutek skargi kasacyjnej inwestorów, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1659/20 uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia. W jego uzasadnieniu, WSA wskazał, co następuje. – Potrzebę prowadzenia postępowania legalizacyjnego w opisanym wyżej zakresie przesądzono na wcześniejszym etapie niniejszego postępowania. W szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2018 r. II OSK 674/18, podniesiono, że niezależnie od daty dokonania przez inwestorów zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. M. w W.), w sprawie należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 71a p.b. Jak ustaliły bowiem organy nadzoru budowlanego w dacie dokonania zgłoszenia przez inwestorów, zgłoszenie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania wymagało uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, której inwestorzy nie uzyskali i nie dołączyli do zgłoszenia. Oznacza to, że zgłoszenie było wadliwe. Brak wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej nie "legalizuje" dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Takie wadliwe ukształtowanie uprawnienia, pomimo braku we właściwym czasie ingerencji organów architektoniczno-budowlanych, nie wyklucza możliwości doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem przez organy nadzoru budowlanego. – W ocenie NSA, WSA nie przeprowadził w sprawie wymaganej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i naruszył art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. przez błędną jego wykładnię polegającą na upoważnieniu PINB oraz WINB do samodzielnego oceny spełnienia przesłanki zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. – W przypadku, gdy przepis prawa nakazuje uzyskanie przez inwestora zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, to organ właściwy do wydania takiego zaświadczenia powinien ustalić stan prawny wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do tej inwestycji i w zależności od przyjętych ustaleń w tym zakresie wydać stosowne zaświadczenie lub postanowienie o odmowie jego wydania. – NSA przypomniał, że powyższe zaświadczenie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu tym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. – Nie można w sposób jednoznaczny wskazać, iż powyższe zaświadczenie jest bezwzględnie wiążące dla organów administracji budowlanej, gdyż nie można przyjąć, aby organ w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności inwestycji z obowiązującym MPZP. Przedłożone zaświadczenie określonej treści pełni niewątpliwie funkcję dowodową w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Przewidziana, jak w tej sprawie, możliwość nałożenia na samowolnie zmieniających sposób użytkowania budynku obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy generalnie nie wyklucza więc uprawnienia organów nadzoru do samodzielnego decydowania o przesłance legalizacji. – W ocenie NSA nie można w sposób bezrefleksyjny przyjmować założenia, iż wydanie przedmiotowego zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak tylko formalnie wymaganego, nie ma znaczenia dla sprawy i jest równoznaczne z obowiązkiem organu nadzoru budowlanego do dokonywania ponownej pełnej, niezależnie od wydanego w sprawie zaświadczenia weryfikacji inwestycji z planem, co uzasadnia również obowiązek zamieszczenia pełnych rozważań w tym zakresie w motywach wydawanego rozstrzygnięcia. Zaświadczenie wydane w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. rodzi w ocenie NSA "prawne domniemanie" zgodności inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym z prawem miejscowym. Zaświadczenie to jest dokumentem urzędowym o czym stanowi art. 76 § 1 k.p.a. Trzeba przy tym zaznaczyć, że stosownie do treści art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl jednak art. 76 § 3 k.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. – Organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne ma zatem podstawę do prowadzenia postępowania, z inicjatywy własnej lub stron postępowania, zmierzającego do obalenia domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego, jakim jest zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz poczynienia w tym zakresie odmiennych ustaleń. Zatem tylko właśnie w takim zakresie można mówić o braku związania organu zaświadczeniem o zgodności inwestycji z planem miejscowym ale tylko gdy pojawiają się uzasadnione wątpliwości z tym związane. – W sytuacji, gdy organ nie kwestionuje treści zaświadczenia co do wskazywanej zgodności inwestycji z ustaleniami planu, podzielając je w pełni to wówczas może ono być podstawą do wydania decyzji w postępowaniu legalizacyjnym bez potrzeby przedstawiania poszerzonej analizy rozwiązań planistycznych. – W realiach tej sprawy, organy obu instancji w zakresie przedmiotowej zgodności spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powołały się właśnie na zaświadczenie nr [...] z 27 sierpnia 2018 r., przy czym organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał dodatkowo, że powoływany przez ww. zakaz zmiany przeznaczenia budynków gospodarczych, garażowych lub usługowych na cele mieszkalne na działce budowlanej na której znajduje się już budynek mieszkalny (§ 4 ust. 7 MPZP) nie znajduje zastosowania w tej sprawie albowiem w przedmiotowym wypadku mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy i sklep motoryzacyjny. Zatem w realiach tej sprawy organy nadzoru budowlanego podjęły postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej uznając za spełniony w szczególności warunek zgodności spornej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przyjmując "prawne domniemanie" takiej zgodności w oparciu o dokument urzędowy, a to przedmiotowe zaświadczenie z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], którego treść w pełni zaaprobowano. – W sytuacji dokonywania kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w takiej sytuacji jaka zaistniała w tej sprawie, Sąd administracyjny, który nie jest związany zaświadczeniem o zgodności inwestycji z planem miejscowym, może skutecznie zakwestionować jego treść i nie podzielić ustaleń z tym związanych jedynie wówczas, gdy skutecznie wskaże sprzeczność planowanej/istniejącej inwestycji z planem miejscowym. Jest to wyłączna podstawa zakwestionowania wchodzącego w skład materiału dowodowego zaświadczenia wydanego w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. Oparcie się bowiem na wydanym zaświadczeniu o zgodności inwestycji z prawem miejscowym nie może być zanegowane wyłącznie, jak w tej sprawie potrzebą dokonania samodzielnej oceny w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, bowiem narusza to właśnie art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. Natomiast w niniejszej sprawie WSA zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając wydane postanowienia za przedwczesne, z uwagi na niedokonanie samodzielnych ustaleń organów w zakresie przedmiotowej zgodności z planem miejscowym, przy czym w żaden sposób nie zakwestionowano i nie wykazano sprzeczności przedmiotowej samowoli z MPZP. Taki sposób weryfikacji zaskarżonego postanowienia nie uzasadnia przyjęcia tezy o jego wadliwości jak i wadliwości postanowienia go poprzedzającego. Zdaniem NSA, WSA uchylił się w tej sprawie od zajęcia stanowiska, co do zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym. 4.3. Pismem z 8 lipca 2023 r. skarżący poinformowali, że podtrzymują swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym postanowieniu. 6. W pierwszej kolejności należało podnieść, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę z uwagi na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z 24 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1659/20) wyroku WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 364/19 i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy zatem przypomnieć, że związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 lipca 2012 r., VI SA/Wa 967/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy zaznaczyć, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wypowiedzi zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku NSA, odnoszące się w szczególności do kwestii merytorycznych i przyjmuje je za własne. 7. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w szczególności na podstawie art. art. 71a ust. 2 i ust. 3 p.b. 7.1. Zgodnie z art. 71a ust. 1 p.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b., do których zalicza się: – opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; – zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; – oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; – zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; – w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. – ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; – w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Jak stanowi art. 71a ust. 2 p.b., po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i – w przypadku stwierdzenia jego wykonania – w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 p.b., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu). Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z kolei – zgodnie z art. 71a ust. 4 p.b. – w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. 7.2. W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego miał podstawy aby wydać inwestorom postanowienie w trybie art. 71a ust. 1 p.b., co zostało przesądzone na wcześniejszym etapie sporu między stronami, w szczególności w wyroku NSA z 11.04.2018 r. sygn. akt II OSK 674/18. Na związanie Sądu w tym zakresie zwrócił również uwagę NSA w wydanym w toku aktualnego postępowania wyroku z 24 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1659/20). W tak ukształtowanym kontekście procesowym, rzeczą Sądu jest zatem ocena, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że inwestorzy wykonali obowiązki, o których mowa w art. 71a ust. 1 pkt 2 p.b., tj. określone w postanowieniu PINB z 18 lipca 2018 r. 7.3. Przywołanym wyżej postanowieniem z 18 lipca 2018 r. zobowiązano inwestorów do sporządzenia i przedłożenia niżej wymienionych dokumentów: 1) opis i rysunek określający usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, sporządzony na aktualnej mapie geodezyjnej z zaznaczeniem miejsc parkingowych zapewnionych dla budynku na terenie własnej nieruchomości, 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, oraz opiniami rzeczoznawców: d/s sanitarno-higienicznych, d/s bezpieczeństwa pożarowego, 3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4) zaświadczenie Prezydenta m. st. Warszawy o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 5) ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 7.5. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że inwestorzy 27 września 2018 r. przedłożyli wymagane dokumenty (aktualizację projektu budynku z 2-stanowiskowym warsztatem samochodowym i sklepie motoryzacyjnym na parterze wraz z projektem zagospodarowania działki nr ew. [...]) w terminie wraz z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez J. K. (posiadającego stosowne uprawnienia budowlane). Inwestorzy przedłożyli również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami położonymi na dz. ew. o nr [...] (obr. [...]). Przedłożono również zaświadczenie nr [...] wydane 27 sierpnia 2018 r. przez Zarząd Dzielnicy W., które potwierdza, że zmiana sposobu użytkowania spornego budynku jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] po zachodniej stronie ul. P. – część I. 7.6. Zdaniem skarżących, zaświadczenie nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. jest "niezgodne z prawdą", albowiem MPZP – ich zdaniem – wprost zakazuje lokalizacji warsztatów samochodowych na działce inwestorów. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zaświadczenie to jest dokumentem urzędowym o czym stanowi art. 76 § 1 k.p.a. Jak wynika z tego przepisu, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl jednak art. 76 § 3 k.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Niemniej jednak, gdy organ nie kwestionuje treści zaświadczenia co do wskazywanej zgodności inwestycji z ustaleniami planu, podzielając je w pełni to wówczas może ono być podstawą do wydania decyzji w postępowaniu legalizacyjnym bez potrzeby przedstawiania poszerzonej analizy rozwiązań planistycznych. 7.7. Zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie prawidłowo nie zakwestionował spornego zaświadczenia. Sporna nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w MPZP jako teren a6.4 MN/U – zabudowa jednorodzinna z usługami. Teren ten obejmuje niewielki fragment przestrzeni przylegającej do ul. M. od wschodu, ograniczony od północy ul. Z. i obejmujący działki o nr ew. [...]. Z § 17 ust. 15 pkt 2 lit. "a" MPZP – określającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego – wynika wprost dopuszczalność utrzymania dotychczasowej formy i przeznaczenia oraz przebudowy (bez możliwości rozbudowy i nadbudowy) istniejącego warsztatu samochodowego. Sąd podkreśla, że skarżący nie wykazali, aby na niewielkich rozmiarów terenie "a6.4 MN/U" istniał w dacie uchwalenia spornego MPZP jakikolwiek inny warsztat samochodowy, do którego mógłby odnosić się sporny przepis. Nie wykazali również, aby po wejściu w życie tego planu miejscowego doszło do rozbudowy lub nadbudowy warsztatu samochodowego. Ani organ nadzoru budowlanego ani Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie mieli zatem podstaw do podważenia prawidłowości ww. zaświadczenia. 7.8. Należy również zauważyć, że – jak wynika z załącznika nr 2 do MPZP – skarżący w toku procedury planistycznej, skarżący zgłaszali uwagi dotyczące zmiany przeznaczenia terenu obejmującego działkę inwestorów z a1.4MN/U na a6.2MNE (zakazujący lokalizacji uciążliwych usług mogących negatywnie wpływać na środowisko). Organ planistyczny nie uwzględnił tej uwagi w części dotyczącej zmiany przeznaczenia terenu z MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług) na MNE (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej). Niemniej jednak, ich uwaga została uwzględniona w części dotyczącej zakazu lokalizacji uciążliwych usług mogących negatywnie wpływać na środowisko z dopuszczeniem pozostawienia istniejącego warsztatu (bez możliwości rozbudowy i nadbudowy). Dla terenu a6.4MN/U zmieniono wówczas zapis z: "Dopuszcza się lokalizowanie warsztatów samochodowych, myjni" na: "Dopuszcza się utrzymanie dotychczasowej formy i przeznaczenia oraz przebudowę (bez możliwości rozbudowy i nadbudowy) istniejącego warsztatu samochodowego". W uzasadnieniu sposobu rozpatrzenia uwagi podniesiono, że "istniejący warsztat musi być prowadzony w sposób nieuciążliwy i nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką budowlana, na której są zlokalizowane, co jest zapisane w planie w dwóch miejscach: Par. 8 ust 3 pkt 3 – zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń, które mogą powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką budowlana, na której są zlokalizowane. Par. 2 ust. 1 pkt 25 - def. usług:.... przy czym prowadzona działalność nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką budowlaną, na której są zlokalizowane". Fakt, że rozstrzygnięcie zawarte w § 17 ust. 15 pkt 2 lit. "a" MPZP było przedmiotem uwag i odpowiedzi ze strony uchwałodawcy, świadczy o tym, że organowi wydającemu plan miejscowy znana była sytuacja nieruchomości, na której funkcjonuje sporny warsztat oraz o tym, że organ planistyczny godzi się wprost na funkcjonowanie warsztatu samochodowego w tym konkretnym miejscu. Na marginesie należy zauważyć, że prawomocnym wyrokiem z 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2709/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na MPZP, wniesioną przez skarżących m.in. "w części dotyczącej obszaru a6.4 MN/U dla działki [...] obręb [...]". 7.9. Zdaniem Sądu, w zaskarżonym postanowieniu WINB prawidłowo wyłożył również, że minimalne odległości budynku z dwustanowiskowym warsztatem samochodowym i sklepem motoryzacyjnym od działek sąsiednich są zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie ww. budynku nie wprowadza ograniczenia co do użytkowania (w tym zabudowy zgodnie z § 12 ww. rozporządzenia) w stosunku do działek sąsiednich i pozostaje w całości na działce inwestora. Zgodnie ze sporządzonymi wnioskami projektowana inwestycja nie powoduje objęcia działek sąsiednich obszarem oddziaływania. Powyższe wskazania trafnie zostały uznane przez organ nadzoru budowlanego za w pełni wiarygodne albowiem autorzy przedłożonego przez inwestorów opracowania posiadają wszelkie kompetencje i wiedzę specjalistyczną w wymaganym zakresie ponosząc jednocześnie odpowiedzialność przed właściwą izbą zawodową za wykonane przez siebie opinie bądź ekspertyzy. Ponadto jak wynika z projektu zagospodarowania działki sporny obiekt znajduje się w odległości 4 m od granicy z nieruchomością przy ul. M. 7.10. Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących parametrów pierwszego piętra spornego obiektu, Sąd podkreśla, że przedmiotem niniejszej sprawy jest "zmiana sposobu użytkowania parteru budynku gospodarczego". Sąd w niniejszej sprawie ocenia, czy inwestorzy prawidłowo wykonali obowiązki nałożone na nich postanowieniem PINB z [...] lipca 2018 r., nie może zatem wypowiadać się o zgodności z przepisami prawa tych elementów budynku, które nie były przedmiotem wypowiedzi organu nadzoru budowlanego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sklep motoryzacyjny oraz warsztat samochodowy funkcjonują w spornym budynku na parterze, a zatem w tej przestrzeni, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Poza tym, wątpliwości Sądu nie budzi również wysokość opłaty legalizacyjnej ustalonej w zaskarżonym postanowieniu – tym bardziej, że kwoty tej nie kwestionują osoby zobowiązane do jej uiszczenia. 8. Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Również Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie było dotknięte innymi uchybieniami, które uzasadniałyby jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.