VII SA/Wa 1285/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy M. (zwanej dalej "skarżącą") od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. z siedzibą w W., zwanej dalej "inwestorem", pozwolenia na budowę "obiektu radiokomunikacyjnego nr [...] sieci łączności bezprzewodowej [...] na liniach kolejowych wraz z przyłączem energetycznym" – umorzył postępowanie odwoławcze. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazano art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 30 września 2015 r. P. S.A. z siedzibą w W. złożyły do Wojewody Ś[...] wniosek o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego nr [...] sieci łączności bezprzewodowej [...]. W dniu 2 grudnia 2015 r. skarżąca złożyła sprzeciw wobec wskazanego zamierzenia budowlanego. Skarżąca wskazała, że planowany obiekt dysharmonizuje cały ład przestrzenny miejscowości i jej otoczenia, a przede wszystkim stanowić będzie zagrożenie dla zdrowia mieszkańców poprzez emitowanie wiązek promieniowania fal radiowych wysyłanych przez anteny zamontowane na wieży strunobetonowej. Skarżąca podkreśliła, że jest gminą turystyczną, zlokalizowaną w kotlinie otulin dwóch obszarów chronionych: Parku Krajobrazowego [...] oraz [...] Parku Krajobrazowego. Większość terenu gminy uznana została za obszar Natura 2000. Jednym z walorów gminy jest też piękny krajobraz z widokiem pasmo B. oraz pasmo L. i R.. Dodatkowo skarżąca od kilku lat czyni starania i ponosi znaczące koszty na poprawę wizerunku miejscowości dla celów rekreacyjno-turystycznych, z udziałem środków finansowych z Unii Europejskiej. Budowa wieży stanowiącej obiekt radiokomunikacyjny będzie godziła we wskazane wartości. Skarżąca kwestionowała także uznanie głównego elementu obiektu radiokomunikacyjnego, wieży strunobetonowej, za element infrastruktury kolejowej. Mimo wniesionego sprzeciwu, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – P. S.A. pozwolenia na budowę "obiektu radiokomunikacyjnego nr [...] sieci łączności bezprzewodowej [...] na liniach kolejowych wraz z przyłączem energetycznym", na działkach o numerach ewid. [...], [...], [...] obręb [...] M., gm. M., powiat żywiecki, na [...] km linii kolejowej nr [...]. Wymienione działki stanowią tzw. teren kolejowy zamknięty. Zakres robót przewidzianych przez inwestora obejmował budowę wieży strunobetonowej z zespołem anten sektorowych i urządzeń telekomunikacyjnych, budowę kontenera technicznego oraz budowę przyłącza elektrycznego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła w dniu [...] stycznia 2016 r. gmina M. Skarżąca zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, a przede wszystkim, naruszenie przepisów prawa materialnego odnoszących się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także przepisów prawa budowlanego oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia z dnia [...] marca 2016 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. odwołania, umorzył postępowania odwoławcze. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że odwołanie od decyzji może złożyć jedynie strona postępowania. W razie złożenia takiego pisma, obowiązkiem organu odwoławczego, w pierwszej kolejności, jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego, tj. będącego stroną postępowania. Jest to podmiotowa przesłanka dopuszczalności wniesienia odwołania, zatem ustalenie tej kwestii warunkuje prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia odwołania zobowiązuje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym można mówić wtedy, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, zwanej dalej "pr.bud."). Przepis ten, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 pr.bud., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał, że sporna inwestycja polega na budowie obiektu radiokomunikacyjnego sieci łączności bezprzewodowej GSM_R, w skład którego wchodzą: wieża strunobetonowa o wysokości 37,56 m (z iglicą – 40,56 m) wraz z systemem dwóch anten sektorowych zamocowanych na tej wieży na wysokości 35 m (azymuty 0° i 215°), kontener teletechniczny, linia zasilająca, ogrodzenie, utwardzenie terenu, na działkach o numerach ewid. [...], [...], [...] obręb [...] M., gm. M. Moc promieniowania izotropowego EIRP dla pojedynczej anteny wynosi 1.000 W przy częstotliwości 900 MHz. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] doręczył gminie M. decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., a gmina M. wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z tytułu prawa własności działki o nr ewid. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowana wieża znajduje się w odległości ok. 9,00 m od granicy z ww. działką. Organ podkreślił jednak, że działka o nr ewid. [...] jest działką drogową, a nie działką budowlaną, w związku z czym projektowana inwestycja nie może w stosunku do niej rodzić ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art 3 pkt 20 pr.bud. Ponadto powyższa działka drogowa znajduje się w strefie zakazu zabudowy, wynikającego z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1297, ze zm.). Organ stwierdził, że fakt, iż gmina M. została przez Wojewodę [...] zawiadomiona o wszczęciu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również że doręczono jej ww. decyzję o pozwoleniu na budowę, nie kreuje samoistnie interesu prawnego skarżącej. O tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie decyduje bowiem swobodnie organ administracji, lecz przesądzają o tym przepisy prawa. Jednocześnie organ odwoławczy nie związany ustaleniem organu pierwszej instancji stopnia, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Rzeczą organu odwoławczego, stosownie do treści przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jest m.in. dokonanie samodzielnych ustaleń w przedmiocie statusu podmiotów odwołujących się jako stron postępowania. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ drugiej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 127 k.p.a. postępowanie odwoławcze podporządkowane jest bezwarunkowo zasadzie skargowości, co oznacza, że właściwy instancyjnie organ uzyskuje prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania w jej zakresie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie prawidłowo wniesionego odwołania. Prawidłowość ta oznacza niewadliwość formalną podania określonego jako odwołanie oraz złożenie go w ustawowo zastrzeżonym terminie i przez uprawniony do tej czynności podmiot. Wszystkie te warunki powinny stać się przedmiotem wyczerpujących ustaleń organu odwoławczego. W konsekwencji obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności odnosi się również do badania statusu strony w postępowaniu odwoławczym. W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie posiadała legitymacji procesowej, uprawniającej jej do złożenia odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r. i z tego względu postępowanie należało umorzyć. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła gmina M. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. polegające na błędnym przyjęciu, że gmina M. nie posiada interesu prawnego do bycia stroną we wskazanym postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu radiokomunikacyjnego; 2. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji nieodpowiadającej warunkom formalnym, przez sporządzenie uzasadnienia w sposób sprzeczny z tymi przepisami, zwłaszcza w zakresie faktów, które organ uznał za udowodnione, a także dowodów na których oparł się oraz przyczyn, z których dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3. art. 127 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpoznaniu na nowo sprawy, w tym całokształtu wszystkich okoliczności, w szczególności statusu strony gminy M. w niniejszym postępowaniu; II. przepisów prawa materialnego: 1. art. 3 pkt 20 pr.bud. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu prowadzącym do wniosku, że planowana inwestycja nie pozostaje w obszarze oddziaływania na nieruchomość należącą do gminy M.; 2. art. 5 ust. 1 pkt 10 pr.bud. polegające na jego niezastosowaniu i nieuwzględnieniu interesów osób trzecich, a w szczególności nieuwzględnieniu właścicieli działek sąsiadujących z terenami planowanej inwestycji w sprawie jako stron postępowania, w sytuacji posiadania interesu prawnego polegającego w szczególności na posiadaniu nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji, prawa domagania się ochrony zdrowia, a także ochrony interesu majątkowego ze względu na utratę wartości działek w przypadku realizacji inwestycji, w tym pominięciu zacienienia ich nieruchomości odbiornikiem radiokomunikacyjnym, pominięciu ustalenia oddziaływania inwestycji poprzez odprowadzenie wód powierzchniowych na ich nieruchomość; 3. § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2010 r., nr 213 poz. 1397) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy jego zastosowanie ma elementarny wpływ na treść zapadłego orzeczenia, albowiem nakłada na organ obowiązek uwzględnienia zsumowania mocy anten radiowo-liniowych oraz sektorowych, czego w niniejszej sprawie zaniechano; 4. art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 pr.bud. w zw. z art. 144 ust. 1 oraz 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.) poprzez niedokonanie własnych ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko z uwagi na brak ustalenia mocy wszystkich anten, w tym radioliniowych, zsumowania ich mocy, wskazania innych źródeł, określenia metody obliczeniowej, ze wskazaniem jej maksymalnego błędu, uwzględnienia odbić w terenie; 5. § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75 poz. 690), polegające na zaniechaniu ustalenia wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość gminy M. w zakresie spływów wód opadowych, a także konieczności utwardzenia terenu, co może doprowadzić do podmywania drogi, a także jej zalewania z uwagi na bliskie położenie, a także utwardzenie całości gruntu zamkniętego ogrodzeniem, a ponadto pominięcie ustalenia przesłaniania oraz zacienienia nieruchomości skarżącej; 6. § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003 r., nr 47, poz. 401) polegające na jego niezastosowaniu. Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2014 r., który określa zasady ochrony środowiska przyrody i krajobrazu kulturowego, w sytuacji gdy przedmiotowy sposób zagospodarowania przestrzennego terenu naraża zasady ochrony przyrody w ramach parku krajobrazowego Beskidu [...], a także zasad ochrony [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności zakazu realizacji obiektów, których gabaryty i forma architektoniczna mogą obniżyć wartości krajobrazowe, lokalizowania przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia, polegający na przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja nie przekracza dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że wbrew ustaleniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego gmina M. posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. i dlatego powinna występować w sprawie w charakterze strony. Skarżąca podkreśliła, że jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], w związku z czym z uwagi na swój interes prawny, przejawiający się w szczególności w bezpośrednim oddziaływaniu inwestycji na jej nieruchomość może domagać się ochrony swojej własności, a w sprawie winna być traktowana jako strona. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym planowana inwestycja nie może ograniczyć zagospodarowania działki skarżącej ze względu na to, że przedmiotowa działka jest użytkowana jako droga. W jej ocenie, z istoty prawa obligacyjnego w postaci własności wynika, że właściciel może korzystać ze swojego prawa własności w sposób dowolny, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że w przypadku poprowadzenia w przyszłości drogi w innym miejscu nie może pozbawiać skarżącej prawa do swobodnego korzystania ze swojej własności. Wobec tego w sposób nieprawidłowy i niepełny ustalono obszary oddziaływania obiektu pomijając całkowicie, że w przypadku wydania pozwolenia na budowę obiektu organ w sposób istotny ograniczył możliwość zagospodarowania sąsiedniego terenu, a w szczególności uniemożliwi zabudowę i powstanie innej infrastruktury, a w przypadku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego – jakichkolwiek budynków wyższych niż kilkanaście metrów umiejscowionych w obrębie kilkuset metrów od obiektu radiokomunikacyjnego. Ponadto, w ocenie skarżącej zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom formalnym, wynikającym z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nieoznaczenie strony, do której decyzja jest skierowana, uzasadnia stwierdzenie, że nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Samo wskazanie strony w rozdzielniku nie jest wskazaniem właściwym. Określenie podmiotów, którym decyzja jest doręczana, nie nastąpiło bowiem w treści samej decyzji, a już pod decyzją, gdyż umieszczone jest pod podpisem organu, który ją wydał. Dotyczy to zarówno decyzji organu pierwszego, jak i drugiego stopnia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja lub postanowienie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeciwnie, jeśli nie zostanie stwierdzone naruszenie prawa przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdził, że skarga gminy M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., umarzająca postępowanie odwoławcze, jest całkowicie bezzasadna. Sąd stwierdził że wszystkie argumenty podniesione przez organ drugiej instancji były oparte na prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych przepisach oraz prawidłowo zbadanych i ocenionych dokumentach. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w odległości 9,00 m od granicy z działką nr ew. [...], która jest własnością skarżącej, a z faktu tego skarżąca wywodzi swój interes prawny w sprawie. Bezsprzeczne w sprawie jest także to, że ww. działka stanowi działkę drogową, co oznacza, że przedmiotowa inwestycja nie może ograniczać w zagospodarowaniu działki skarżącej. Organ trafnie wskazał, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 pr.bud.), oraz że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 pr.bud.). Aby zatem zabudowa działki była możliwa, konieczne jest aby przedmiotowa działka była działką budowlaną, a więc by stanowiła nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wynika to wprost z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Rozumowanie takie znalazło swoje potwierdzenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14 (LEX nr 2 119 359). Nawiązując zaś do kategorii "obszaru oddziaływania obiektu" należy podkreślić, że końcowy fragment art. 3 pkt 20 pr.bud. ma zasadnicze znaczenie dla jego interpretacji. Ustawodawca powołuje się bowiem nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 pr.bud. są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). Wspomniane ograniczenia mogłyby wynikać z przepisów technicznych odnoszących się do inwestycji budowlanych. Bezsporne w sprawie jest wszak, że działka o numerze ewid. [...] należąca do skarżącej jest działką drogową, a ściśle rzecz biorąc obejmuje pas drogowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.). Takiego gruntu nie dotyczą jednak przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75 poz. 690). Nie można zatem poszukiwać w nich uzasadnienia dla twierdzenia skarżącej, że korzystanie przez nią z istniejącej drogi (pasa drogowego) doznaje ograniczeń przez fakt zrealizowania przedmiotowego obiektu radiokomunikacyjnego. Na marginesie powyższego Sąd stwierdza, że podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na nieuwzględnieniu przez inwestora wpływu inwestycji na nieruchomość gminy M. w zakresie spływów wód opadowych, utwardzenia terenu, co może doprowadzić do podmywania drogi, a także jej zalewania z uwagi na bliskie położenie itd. (§ 29 rozporządzenia) jest chybiony. Zarzut taki, jako ewentualna podstawa stwierdzenia wadliwości decyzji Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę, mógłby być rozpatrywany, gdyby postępowanie odwoławcze toczyło się i organ rozstrzygałby sprawę co do meritum. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie nie może być prowadzone, gdyż skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Zmiany spływu wód opadowych, jeśli takie w ogóle miały miejsce, w skali, z którą moglibyśmy mieć do czynienia w przypadku działek o numerach ewid. [...], [...], [...], nie mogą stanowić same przez się ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Skoro więc działka, należąca do skarżącej, jest działką zajętą pod pas drogowy i nie może spełnić przesłanki z art. 28 ust. 2 pr.bud., dotyczącej "obszaru oddziaływania obiektu", to z faktu bycia jej właścicielem skarżąca nie może wywodzić swojego interesu prawnego do bycia stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 28 ust. 2 pr.bud. przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora nie wynika jedynie z ochrony przysługującego mu prawa własności. Sam fakt bycia właścicielem działki sąsiedniej nie jest wystarczający – jeżeli dana nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 17/15, LEX nr 2169051, w którym zarzut naruszenia praw właściciela nieruchomości sąsiedniej był rozpatrywany również w kontekście standardów konstytucyjnych oraz wyrok z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1229/15, LEX nr 2248118. Zob. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1957/15, w którym Sąd uchylił decyzję o umorzeniu postępowania ze względu na jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale uznał za nietrafne zarzuty odwołujące się do własności działki sąsiedniej oraz do spływu wód powierzchniowych). Na marginesie wskazać należy, że nawet gdyby działka drogowa należąca do skarżącej była działką budowlaną, to z faktu graniczenia z obszarem kolejowym, podlegałaby ograniczeniom wynikającym z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 poz. 1727 ze zm.). W kontekście stanu faktycznego badanej inwestycji oczywiste staje się, że wbrew twierdzeniom skarżącej, niemożliwe byłoby korzystanie przez nią w sposób dowolny z prawa własności ww. działki. Wynika to jednak z odległości od torów, a nie z faktu podjęcia przez inwestora działań mających na celu realizację przedmiotowej inwestycji. Należy także dodać, że Sąd podziela stanowisko organów przyjmujących zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2014 r. Zarzuty w tym zakresie były podnoszone przez skarżącą we wcześniejszej fazie postępowania administracyjnego, a w świetle powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1957/15 mogłyby służyć rozciągnięciu obszaru oddziaływania zaplanowanego obiektu na nieruchomości sąsiednie. Zarzuty te są jednak bezpodstawne. Skarżąca, gmina M., nie wykazała bowiem sprzeczności między decyzją Wojewody [...] udzielającą pozwolenia na budowę a postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca nie mogła zresztą takiej sprzeczności wykazać, gdyż ogólne postanowienia planu o zachowaniu ładu przestrzennego mają charakter raczej tzw. norm programowych. Normy takie wskazują kierunki działania lub cele do osiągnięcia, lecz są zbyt mało skonkretyzowane, aby stać się podstawą uchylenia decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie. Zdaniem Sądu normy takie wyróżniane są nie tylko ze względu na charakter aktu prawnego, ale przede wszystkim na treść regulacji (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: o normach programowych w Konstytucji – wyrok z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II GSK 866/15; o przepisach p.p.s.a. jako normach programowych – postanowienie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II FZ 1092/15; o studium planu zagospodarowania – wyrok z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1679/15). Podsumowując analizowany wątek Sąd stwierdza, że argument skarżącej o niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako uzasadnieniu dla istnienia interesu prawnego skarżącej, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę za nietrafne uznał także inne argumenty skarżącej, które miały przemawiać za koniecznością przyznania jej przymiotu strony. Sąd brał przy tym pod uwagę przepisy prawne wskazane przez skarżącą, jak i te, które mogłyby stanowić podstawę prawną uzasadniającą żądanie skarżącej. Przede wszystkim, należy mieć na uwadze fakt, że zgodnie z art. 28 ust. 4 pr.bud. powoływanego wyżej i komentowanego art. 28 ust. 2 pr.bud. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.). Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1164/15. W rozpatrywanej sprawie, stwierdzono jednak, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania obiektu na środowisko przewidzianej w art. 59 ust. 1 i 2 ww. ustawy w związku z przepisami powołanego w skardze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestię wielkości mocy anten, które mają być zamontowane na zaplanowanej wieży strunobetonowej, w połączeniu z odległościami od miejsc dostępnych dla ludności, zbadały organy właściwe dla ochrony środowiska. Po zbadaniu zgromadzonych materiałów Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 19 marca 2015 r. potwierdził że w świetle § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia planowana inwestycja nie przekracza granicznego pułapu mocy, a w rezultacie nie ma potrzeby dokonywania oceny oddziaływania na środowisko. Wojewoda [...] jako organ architektoniczno-budowlany nie miał zatem podstaw do samodzielnego badania mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny zaplanowanej na obiekcie objętym pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2015 r. W tym kontekście chybiony jest również zawarty w skardze zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Analiza wymogów środowiskowych uzasadnia także opinię Sądu, że całkowicie nietrafny, a może nawet wewnętrznie sprzeczny, jest zarzut naruszenia praz organy pierwszej i drugiej instancji art. 5 ust. 1 pkt 10 pr.bud. Przepis ten wymaga bowiem przestrzegania warunków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy. Wojewoda [...] jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zajmuje się bowiem nadzorem nad sposobem prowadzenia prac budowlanych. Zresztą o takim zagrożeniu nie może być mowy: promieniowanie przedmiotowej stacji radiokomunikacyjnej będzie emitowane przecież po zakończeniu procesu budowy, a nie w trakcie prowadzenia prac budowlanych. Z analogicznych względów chybiony jest również zgłoszony w skardze zarzut naruszenia § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, polegającego na jego niezastosowaniu. W pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2015 r. wyraźnie określono zasady realizacji inwestycji i nie ma podstaw do stwierdzenia, że inwestor będzie działał niezgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Zresztą okoliczność, czy strefa niebezpieczna, w której istnieje zagrożenie spadania z wysokości przedmiotów, została wytoczona prawidłowo i faktycznie nie powoduje zagrożenia, jak również przestrzeganie warunków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy, nie mają żadnego wpływu na ustalenie zasięgu obszaru oddziaływania inwestycji, a przez to na stwierdzenie bądź odmowę stwierdzenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu. W powyższym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. jest zgodna z prawem i nie może być podważana. W tej kwestii Sąd uznaje również zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sytuacja w której żadnemu podmiotowi nie przysługuje prawo do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, organ nie ma kompetencji do rozpatrywania sprawy co do meritum i powinien umorzyć takie postępowanie. Stanowisko powyższe jest dobrze utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Od lat przyjmuje się, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeśli zatem subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostało pozytywnie zweryfikowane w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego, należy wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2258/14, z powołaniem się na orzecznictwo od 2007 r.) Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.