VII SA/Wa 1286/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia Z. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2011r., znak: [...], uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. oraz stwierdził nieważność postanowienia PINB dla Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa. 2. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego omówił instytucję stwierdzenie nieważności decyzji o której mowa w art. 156 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB dla Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. W postanowieniu tym organ stopnia powiatowego wskazał, że "w bezpośredniej bliskości płotu granicznego z posesją nr [...] przy ul. [...], posadowiony jest lekki namiot o wymiarach 3,0 x 5,0 m nietrwale związany z gruntem (...), wewnętrzne ogrodzenie drewniane posesji przy ul. [...] (od strony posesji przy ul. [...]) zlokalizowane jest obok istniejącego ogrodzenia siatkowego, a jego wysokość nie przekracza 2,20 m ". W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ powiatowy powołał się również na pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], zgodnie z którym postawienie namiotu nie podlega uzgodnieniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym organ nie ustalił funkcji przedmiotowego namiotu, do którego prowadzi brama wjazdowa. Ponadto organ powiatowy wskazał, że sprawa wykonania zjazdu z posesji przy ul. [...] na ulicę [...] została rozstrzygnięta przez MZD w [...], podczas gdy w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., orzekająca o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul [...] związane z przebudową zjazdu, przy czym postępowanie organu powiatowego dotyczyło bramy wjazdowej, nie zaś zjazdu. W takim stanie faktycznym PINB dla Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r., na podstawie art. 61 a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania. Dalej GINB przywołał treść art. 61a § 1 kpa i podniósł, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1493/12). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że badane postanowienie jest nieprawidłowe. PINB dla Miasta [...] faktycznie przeprowadził postępowanie administracyjne, a w szczególności dokonał oględzin nieruchomości. W tej sytuacji organ uznając brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) może rozważyć zasadność umorzenia postępowania w świetle art. 105 kpa, a nie odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Wobec powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postanowienie PINB dla Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. spełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie GINB, organ stopnia powiatowego dopuścił się również rażącego naruszenia art. 61a § 1 kpa oraz zasad postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. Ustalenia faktyczne w przedmiotowej sprawie nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Organ przeprowadził postępowanie administracyjne, a w szczególności dokonał oględzin nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika jednak, jaką wysokość posiada ogrodzenie między posesjami, nie ustalono również stanu prawnego bramy wjazdowej na posesję, zlokalizowanej w ogrodzeniu od drogi publicznej, jak również funkcji namiotu. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, co obliguje właściwy organ do wyeliminowania z obrotu prawnego badanego postanowienia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zawęża rażącego naruszenia prawa do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza wobec tego przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa), jeśli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 591/08, LEX nr 510351). W ramach trybu wynikającego z art. 156 § 1 pkt 2 kpa postępowanie wyjaśniające powinno zostać oparte na istniejącym w sprawie materiale dowodowym. Skoro rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, to ustalenie, jaki materiał dowodowy ukształtował kontrolowane rozstrzygnięcie, winno zostać dokonane w sposób szczególnie wyczerpujący i wnikliwy, uwzględniający w pełni przepisy art. 7, 8 i 77 § 1 kpa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 479/11). Reasumując GINB stwierdził, że postanowienie PINB dla Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. jest obarczone wadą rażącego naruszenia art. 61a § 1 kpa oraz z art. 7, 77 i 80 kpa, wobec powyższego wypełnia pozytywną przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tym samym, zdaniem organu, należało uchylić w całości postanowienie [...] WINB z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] oraz stwierdzić nieważność postanowienia PINB dla Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. 3. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 4. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. K. i wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 127 § 1 kpa poprzez pominięcie jednej ze stron postępowania, tj. D. K. współwłaściciela nieruchomości, na której znajduje się przedmiot sporu, a tym samym uchylenie postanowienia z naruszeniem obowiązku zapewnienia tej stronie postępowania możliwości udziału w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym i składania w tym względzie wyjaśnień; 2) naruszenie art. 8 w związku z art. 10 § 1 kpa poprzez autorytarne przyjęcie argumentów podnoszonych w pismach składanych wyłącznie przez lub w imieniu Z. B., czyli jednej ze stron postępowania, bez zapewnienia B. K. czynnego udziału w tym postępowaniu, wyrażające się w braku wyznaczenia (lub powiadomienia o takiej możliwości) terminu, o którym mowa w ww. przepisie, do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, tym bardziej w sytuacji, gdy w sprawie występują dwie strony o spornych interesach, a na podstawie dokumentów, które winny były zostać przesłane do GINB; 3) naruszenie art. 156 kpa poprzez: a) uchylenie wydanego przez WINB postanowienia z [...] lutego 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] października 2011 r. i stwierdzenie nieważności ww. postanowienia PINB wraz z nakazaniem temu organowi wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej istotę sprawy lub decyzji o jej umorzeniu w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje korzystna dla skarżącej decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie tożsamej, co mająca być przedmiotem rozstrzygnięcia PINB zalecanym przez GINB (obecnie sprawa znajduje się na etapie postępowania przed NSA), a więc nakazanie wydania rozstrzygnięcia zawierającego wadę określoną w art. 156 § 3 kpa (wydania decyzji w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją), w związku z art. 16 kpa, b) stwierdzenie nieważności ww. postanowienia PINB z [...] października 2011 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa i uznanie, że zamiast postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania winna była zostać wydana decyzja merytoryczna lub decyzja o umorzeniu postępowania, c) zastąpienie zasad postępowania w trybie nadzwyczajnym w istocie trybem odwoławczym, d) poprzez zalecenia i uwagi zawarte w uzasadnieniu postanowienia z [...] kwietnia 2015 r. wykroczenie poza zakres postanowień wydanych przez PINB i WINB, co tym samym stanowi o naruszeniu art. 156 § 2 kpa i wydaniu tego postanowienia przez GINB z rażącym naruszeniem prawa, 4) naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, 5) błędne lub oparte na niepełnych aktach sprawy uzasadnienie postanowienia, 6) zakwestionowanie istotnego dowodu w sprawie, tj. korzystnej dla skarżącej opinii Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w [...], uzasadniającego brak zastosowania w sprawie przepisów prawa budowlanego, w zakresie, w jakim wydanie orzeczenia wiązałoby się z określeniem jakichkolwiek naszych obowiązków w sprawie namiotu. 5. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 7. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 8. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa. Należy również podkreślić, że na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 kpa. Utrwalone jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Należy również podkreślić, że w zakresie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 kpa, który zastąpiony został właśnie przez art. 61a § 1 kpa. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym wyrażono jednoznacznie pogląd, że "Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy." W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu, ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 kpa powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z kpa, lub też organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 kpa jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 kpa. Z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, iż organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, zatem nieprawidłowo zastosował art. 61a § 1 kpa i co za tym idzie rozstrzygnięcie kasatoryjne organu II instancji należy uznać za trafne. Sąd przychyla się również do twierdzenia organu II instancji, iż organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa prowadząc postępowanie wyjaśniające z uchybieniem wymogów wynikających z tych przepisów, raz jeszcze podkreślając, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w ogóle nie jest dopuszczalne. Wobec powyższych rozważań, zarzuty skargi należy uznać za nietrafione. Wszystkie one sprowadzają się do polemiki z ustaleniem organu II instancji poprzez stwierdzenie, iż organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie wyjaśniające. Jak wskazano wyżej, postanowienie organu I instancji nie mogło się ostać niezależnie od kwestii prawidłowości prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Należy jednak również ponownie zaznaczyć, że sąd podziela negatywną ocenę postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji dokonaną przez organ zażaleniowy. Organ I instancji w sposób pobieżny i zdawkowy ocenił materiał dowodowy, nie rozważając szeregu wątpliwości nasuwających się w przedmiotowej sprawie. 9. Wobec powyższego skarga nie jest zasadna. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.