VII SA/Wa 1289/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, (spr.) asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z [...] marca 2017 r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. i W. L. - uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. [...] odmawiające wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...] w [...] nakazał pp. L. (współwłaścicielom budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] na działkach nr [...]) rozbiórkę nadbudowy budynku tj. piętra i poddasza oraz rozbudowy tj. rozebrania w obrębie pokoju i przedpokoju: ścian zewnętrznych z fundamentami, stropów i posadzek oraz ściany wewnętrznej dzielącej te pomieszczenia. [...] WINB decyzją z [...] lutego 2016 r. uchylił ww. decyzję oraz nakazał rozbiórkę nadbudowy budynku, tj. piętra i poddasza oraz rozbudowy budynku, tj. rozebrania w pokoju i przedpokoju: ścian zewnętrznych z fundamentami, stropów, posadzek oraz ściany wewnętrznej dzielącej te pomieszczenia oraz dobudowanej do budynku mieszkalnego kotłowni na działkach o nr [...] k.m. [...]. Po rozpatrzeniu wniosku pp. L. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, [...] WINB postanowieniem z [...] lutego 2017 r. odmówił jego wznowienia. Dalej GINB podniósł, wskazując na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa), że organ odwoławczy, opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym przez organ I instancji, ponownie poddaje ocenie, m.in. w kontekście odwołania (zażalenia), a w uzasadnieniu wyjaśnia podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Organ wskazał, na zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa) i zaznaczył, że jednym z wyjątków od tej zasady, jest wznowienie postępowania, które stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie to było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145, art. 145a i 145b kpa. GINB wyjaśnił, że pierwszy etap postępowania wznowieniowego, polega na badaniu formalnych podstaw wszczęcia postępowania i może zakończyć się postanowieniem o wznowieniu lub o odmowie wznowienia postępowania. Organ sprawdza, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy strona powołała przyczyny wznowienia (art. 145 § 1 kpa) oraz czy zachowała termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 kpa. Podczas drugiego etapu tj. po wznowieniu postępowania, organ przeprowadza postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. A. i W. L. podaniem z [...] stycznia 2017 r. oraz pismem z [...] stycznia 2017 r. doprecyzowanymi [...] lutego 2017 r., wnieśli o wznowienie postępowania wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 kpa. We wniosku p.p. L. wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie nowych dowodów z zeznań świadków w celu ustalenia, czy uczestnicy nie prowadzili robót po wydaniu przez PINB postanowienia z [...] lipca 2004 r. nr [...] wstrzymującego roboty budowlane. Wskazali, że dowody te są nowymi dowodami w sprawie, ponieważ nie były one znane [...] WINB w chwili wydawania decyzji z [...] lutego 2016r. W pierwszym etapie postępowania wznowieniowego organ wojewódzki ocenił formalne podstawy wznowienia postępowania. W związku z tym, że pp. L. nie wskazali daty, kiedy dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, [...] WINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., odmówił wznowienia postępowania. W zażaleniu wnioskodawcy wskazali, iż o nowych dowodach zgłoszonych w piśmie z [...] lutego 2017 r. tj. zeznaniach świadków M. S., W. Ł., S. S., dowiedzieli się [...] stycznia 2017 r., co było przyczyną złożenia pisma [...] stycznia 2017 r. Wiedzę tą powzięli w trakcie rozmowy z M. S., który poinformował, że on jak i pozostali świadkowie mogą potwierdzić, że ww. budynek nie był rozbudowany ani nadbudowany po lipcu 2004 r. Zaznaczyli, że przed tą rozmową w ogóle nie wiedzieli, że ww. świadkowie posiadają informacje istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ przytoczył art. 148 § 1 kpa i zaznaczył, że pp. [...] w zażaleniu wskazali, iż o istnieniu ww. dowodu dowiedzieli się [...] stycznia 2017 r., a sprecyzowany wniosek o wznowienie złożyli [...] lutego 2017 r. Uchylił zatem zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazał, że [...] WINB powinien ponownie ocenić, czy wniosek złożono w terminie z art. 148 kpa. Skargę na powyższe postanowienie złożył J. S. zarzucając: - naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w celu uzupełnienia materiału dowodowego i ponownej oceny dowodów, w sytuacji, gdy postępowanie organu wojewódzkiego jest kompletne, a okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania nie ma wpływu na odmienne rozstrzygnięcie, bo nie może być traktowana jako nowa okoliczność istotna dla sprawy w rozumieniu a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik prawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Po przedstawieniu zasad postępowania wznowieniowego i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżący skazał, że ujawnienie po dacie wydania postanowienia z [...].07.2004r. wstrzymującego roboty budowlane nie stanowi nowych dowodów z zeznań świadków, którzy mieliby dopiero zeznawać na okoliczność braku prowadzenia robót po [...].07.2004r. nie może stanowić istotnej i nowej okoliczności, która uprawnia organ do wszczęcia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania, zwłaszcza że organ ma wykazać wystąpienie tej okoliczności zeznaniami nowych świadków, które były i sprzeczne z faktami ujawnionymi w aktach. Zastosowanie nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania wymaga nie tylko wykazania przez GINB, że w postępowaniu pierwszej instancji naruszono przepisy postępowania, ale także, tak jak w tym przypadku, wniosek oparty jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania. Tymczasem., nowe zeznania świadków na okoliczność braku robót budowlanych przez skarżących po dacie wydania ww. postanowienia, nie ma wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, a prowadzi tylko do przewlekłości trwającego już czternaście lat postępowania. Zdaniem skarżącego, organ nie rozważył, jaki wpływ będą. miały nowe wyjaśnienia świadków na postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną, a przez to wadliwie uznał, iż zaktualizowała się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. A organy nadzoru budowlanego winny orzekać z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili wydawania orzeczenia. [...] WINB przeprowadził starannie postępowanie wyjaśniające, włączając do akt wszystkie istotne dla sprawy dowody zgormadzone przez PINB w [...]. Zarówno PINB i WINB, zapewnili skarżącym czynny udział w postępowaniu, z którego skarżący nie skorzystali. W aktach znajduje się wiele pism organów nadzoru budowlanego, w których wskazano, iż w toczących się od 2003 r. postępowaniach przeprowadzono wiele wizji w terenie w celu ustalenia prowadzenia robót bez pozwolenia na budowę. Na uwagę zasługuje zwłaszcza ustalenie inspektora PINB podczas oględzin [...].03.2008 r. W protokole stwierdzono, że został wykonany dach. Stwierdzenie dalszej rozbudowy budynku oznacza także, iż nie ma podstaw do wznowienia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego o zeznania świadków, które byłyby zaprzeczeniem faktów ujawnionych w dokumentach. Za nową okoliczność nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych mu wówczas okoliczności i dowodów, gdyż nie zachodzą nowe okoliczności lub dowody, a tytko odmienna ocena tego samego stanu taktycznego (wyrok NSA z 14.09. 1998 r., IV.SA 970/96, Legalis). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s. a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. odmawiające wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na wstępie zatem podkreślić należy, że dokonując kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia kasacyjnego sąd ocenia wyłącznie to, czy zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do istotnych uchybień procedury. Organ odwoławczy jest bowiem organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej. Wskazać trzeba, że granice dopuszczalności orzekania kasacyjnego określa art. 136 k.p.a., pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie, na żądanie strony lub z urzędu, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ korzysta z kompetencji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest obowiązany do uzasadnienia okoliczności wymagających wyjaśnienia, wraz ze skazaniem, dlaczego nie może przeprowadzić postępowania we własnym zakresie. Badając - w świetle powyższych kryteriów - zasadność wydania w niniejszej sprawie postanowienia kasacyjnego, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazać bowiem należy na stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w toku którego można wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, 3) stadium rozstrzygnięcia. W stadium wszczęcia postępowania wznowieniowego organ bada dopuszczalność tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. Niedopuszczalność wznowienia postępowania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. W świetle zarzutów skargi szczególnego podkreślenia wymaga to, że w tym początkowym stadium postępowania rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy zostały spełnione wymogi formalne podania, przy zastosowaniu przepisów o podaniach i konsekwencjach braków oraz czy został zachowany termin do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Dokonanie ustaleń pozytywnych daje podstawę do wydania: 1) postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do podstaw wznowienia, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z takich podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną; w przypadku przesłanek negatywnych 2) postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przypadku ustalenia niedopuszczalności wznowienia postępowania lub uchybienia terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s. 258-259). (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 stycznia 2016 r. II SA/Wr 605/15,.orzeczenia.nsa.gov.pl) Złożenie podania nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną, której celem jest - jak wskazano wyżej - ustalenie czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Natomiast to, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły jest dokonaniem oceny merytorycznej, a nie formalnej poprawności wniosku i taką kwestię organ administracji może rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu (wyrok WSA w Olsztynie z 13 lutego 2014 r., II SA/Ol 1143/13, publ: LEX nr 1429648; wyrok WSA we Wrocławiu z 7 stycznia 2016 r. II SA/Wr 605/15, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać przy tym trzeba, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Powyższe nie zwalnia jednak organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa zatem na organach obu instancji. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że wprawdzie wnioskodawcy przed organem I instancji - pomimo wezwania - nie wyjaśnili w jakiej dacie powzięli wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, niemniej w zażaleniu na postanowienie odmawiające z tej przyczyny wznowienia postępowania - wskazali, że o nowych dowodach zgłoszonych w piśmie z [...] lutego 2017 r. tj. zeznaniach świadków M. S., W. Ł., S. S., dowiedzieli się w dniu [...] stycznia 2017 r. Z tej przyczyny złożyli pismo [...] stycznia 2017 r. Natomiast zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Skoro wnioskodawcy wskazali, że o istnieniu ww. dowodu dowiedzieli się w dniu [...] stycznia 2017 r., a sprecyzowany wniosek o wznowienie złożyli [...] lutego 2017 r., to słusznie organ zażaleniowy uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na konieczność dokonania ponownej oceny, czy wnioskodawcy zachowali termin o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Treść tego przepisu wyraźnie bowiem nawiązuje do dnia "dowiedzenia się" o podstawie wznowienia. Bieg terminu do wniesienia podania rozpoczyna się zatem już w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu okoliczności, w których strona upatruje podstaw do wznowienia postępowania. Natomiast to, czy wymienione w podaniu przesłanki wznowieniowe w istocie mogą stanowić podstawę do uchylenia, czy odmowy uchylenia decyzji ostatecznej (postanowienia) podlega badaniu w fazie rozpoznawczej postępowania wznowionego. Jako chybiony należało w konsekwencji ocenić zarzut skargi w zakresie nierozważenia przez organ, jaki wpływ będą. miały nowe wyjaśnienia świadków na postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną, a przez to wadliwie uznał, iż zaktualizowała się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.