VII SA/Wa 1289/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2024 r. nr 558/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z 2 kwietnia 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.), po zapoznaniu się z zażaleniem R. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] lutego 2024 r. nakładające na R. S. obowiązek przedłożenia oceny technicznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w Z., zawierającej wskazanie dotyczące prawidłowości wykonania robot budowlanych wraz z inwentaryzacją zrealizowanych robót budowlanych, a także oceny czy instalacja pozwala na bezpieczne jej użytkowanie oraz wskazanie robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z przepisami prawa, w przypadku wykonania jej w sposób nieprawidłowy, umorzył postępowanie zażaleniowe. MWINB wyjaśnił, że PINB w W. prowadzi, na wniosek R. D., postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania robót budowlanych na działce ew. nr [...], przy ulicy [...] w miejscowości Z., przy budynku mieszkalnym dotyczących m.in. odcinka instalacji gazowej (zawiadomienie z dnia 14.08.2013 r ). Postanowieniem z [...] września 2016 r. organ powiatowy wstrzymał R. S. prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej w ww. budynku mieszkalnym, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nałożył obowiązek przedstawienia, we wskazanym terminie, oceny technicznej wraz z inwentaryzacją zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej, wraz ze wskazaniem robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowej instalacji do zgodności z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem MWINB z 28 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 374/17, oddalił skargę R. S. na ww. rozstrzygnięcie. Ze względu na brak przedłożenia przez zobowiązanego żądanej ww. postanowieniem organu powiatowego dokumentacji, decyzją z [...] listopada 2016 r. PINB w W. nakazał R. S. doprowadzenie instalacji gazowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w Z. do stanu poprzedniego. Decyzją z 1 lutego 2017 r. MWINB uchylił w całości ww. decyzję i orzekł co do meritum. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 października 2022 r. stwierdził nieważność decyzji organu wojewódzkiego. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania R. D. i odwołania R. S. od decyzji PINB w W. z [...] listopada 2016 r. MWINB decyzją z 13 kwietnia 2023 r., uchylił decyzję organu powiatowego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z [...] lutego 2024 r., po przeprowadzeniu czynności kontrolnych na ww. nieruchomości, organ powiatowy nałożył na R. S. obowiązek przedłożenia, we wskazanym terminie, oceny technicznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w Z., zawierającej wskazanie dotyczące prawidłowości wykonania robot budowlanych wraz z inwentaryzacją zrealizowanych robót budowlanych, a także oceny czy instalacja pozwala na bezpieczne jej użytkowanie oraz wskazanie robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z przepisami prawa, w przypadku wykonania jej w sposób nieprawidłowy. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie złożył R. D. W ocenie MWINB, R. D. nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie dotyczącej obowiązku dostarczenia oceny technicznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w Z. W powyższej sprawie stroną będzie jedynie zobowiązany do dostarczenia dokumentacji, o której mowa w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czyli R. S. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawę materialnoprawną postanowienia PINB w W. z [...] lutego 2024 r. stanowił art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie wydane na podstawie ww. przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć. Oprócz adresata/adresatów tego postanowienia żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresat postanowienia ponosi koszty danej oceny technicznej i tylko on ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku. W tej sprawie R. D. nie jest inwestorem wykonanych robót budowlanych dotyczących spornej instalacji gazowej. O ile więc posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie głównej, to jednak powyższe - zdaniem MWINB - nie przesądza o posiadaniu przez niego interesu prawnego w sprawie dot. przedstawienia przez R. S. oceny technicznej ww. instalacji gazowej. W świetle dokonanych rozważań, R. D. nie może więc uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w Z., a w konsekwencji skutecznie wnieść zażalenia na rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, MWINB uznał za uzasadnione umorzenie postępowania zażaleniowego. Jednocześnie MWINB wskazał, że postanowienie wydane na gruncie art. 81c ustawy Prawo budowlane ma wyraźny charakter dowodowy, nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia zasadniczego. Ustalenia podjęte w oparciu o przedłożoną dokumentację stanowić będą podstawę do podjęcia merytorycznej decyzji kończącej sprawę co do istoty, zaś R. D. będzie uznany za stronę w dalszym toku postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych na działce ew. nr [...], przy ulicy [...] w miejscowości Z., przy budynku mieszkalnym dotyczących m.in. odcinka instalacji gazowej. W skardze złożonej na powyższe postanowienie R. D. domagał się "ukarania przestępcy oraz wydania decyzji zezwalającej mi (skarżącemu) wykonanie przyłącza gazowego wg projektu z 2009 r.". W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów i uwarunkowań Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Zaskarżone postanowienie oparte zostało na art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a., które to przepisy stanowią podstawę do wydania przez organ odwoławczy postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Przyczyny umorzenia postępowania zażaleniowego trzeba rozpatrywać uwzględniając okoliczności łączące się ściśle z tym etapem postępowania. W związku z czym, w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Będzie nią bez wątpienia cofnięcie przez stronę zażalenia, przy pomyślnym dla niej wyniku kontroli przez organ odwoławczy dokonanej czynności (art. 137 w zw. z art. 144 k.p.a.). Drugim zasadniczym powodem umorzenia postępowania odwoławczego (zażaleniowego) jest ustalenie w jego trakcie, że podmiot wnoszący środek odwoławczy nie dysponuje interesem prawnym (nie jest stroną) – tak też: Z. Kmieciak, Komentarz do art. 138, [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2023. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stworzona na potrzeby postępowania administracyjnego konstrukcja prawna strony, wymaga więc wykazania przez podmiot istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego lub obowiązku. Interes prawny powinien cechować obiektywizm, indywidualizm, konkretyzm, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego. Obiektywna koncepcja strony postępowania zakłada, że o tym czy i kto posiada interes prawny można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, prawidłowo Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił, że objęty postanowieniem organu powiatowego obowiązek przedłożenia oceny technicznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w Z. został nałożony na inwestora R. S. Podstawę prawną nałożonego obowiązku stanowił art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na powyższe przysługuje zażalenie (art. 81c ust. 3). Orzecznictwo sądów administracyjnych w odniesieniu do podmiotów, którym przysługuje prawo do zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie ww. przepisu, pozostaje jednolite. Jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 8 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 312/24 (CBOSA), w związku z możliwością złożenia zażalenia w art. 81c ust. 3 ustawy Prawo budowlane na postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 tej ustawy przyjmuje się, że ma ono szczególny charakter w danym postępowaniu. Tego rodzaju postanowienie ma charakter stricte dowodowy i jest elementem czy częścią innego postępowania bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie postępowania. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 523/16 (CBOSA) powtórzyć zaś należy, że charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć. Oprócz adresata tego postanowienia (w tym wypadku inwestora) żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresat postanowienia ponosi koszty tej oceny technicznej i tylko on ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku. Jeżeli postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego (np. naprawczego), inne strony tego postępowania mogą kwestionować ustalenia i wnioski tej oceny technicznej lub ekspertyzy w ramach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu głównym, a nie sam fakt nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 681/11, czy wyroku z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3179/14, CBOSA. Stanowisko to jest formułowane w ten sam sposób w piśmiennictwie (por. M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, komentarz do art. 81c, uwaga 10). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości powyższy pogląd podziela. W rozpoznawanej sprawie adresatem postanowienia z [...] lutego 2024 r. był R. S., na którego organ nałożył obowiązek przedłożenia oceny technicznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w Z., zawierającej wskazanie dotyczące prawidłowości wykonania robot budowlanych wraz z inwentaryzacją zrealizowanych robót budowlanych, a także oceny czy instalacja pozwala na bezpieczne jej użytkowanie oraz wskazanie robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z przepisami prawa, w przypadku wykonania jej w sposób nieprawidłowy. Skarżący nie miał interesu prawnego we wniesieniu zażalenia na to postanowienie, gdyż nie miało ono żadnego wpływu na jego sytuację prawną w zakresie wynikającym ze wskazanego aktu. Sąd podzielił zatem stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że w kontrolowanej sprawie istnieje podmiotowa niedopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia zażalenia od postanowienia PINB, albowiem skarżący nie posiadał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., by poddać kontroli instancyjnej adresowane do R. S. postanowienie nakładające na niego jako inwestora obowiązek sporządzenia oceny technicznej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.