VII SA/Wa 1290/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2010 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku C. S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2008r, którym nakazano spółce akcyjnej M. w B. wstrzymać roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego z garażem, wykonywane na dz. nr [...] i [...], przy ul. [...] [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...].10.2009r. wpłynął wniosek C. S. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2008r. wydanego na podstawie art. 50 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, orzekającego o wstrzymaniu budowy budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego z garażem przy ul. [...] w K. realizowanej przez firmę M. S.A., w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nakazującego wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających. Na wstępie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia, jeśli nie zostanie wydana jedna z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 w/w ustawy. Z materiału sprawy wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wydał decyzji o której mowa, zatem postanowienie z dnia [...].11.2008r. o wstrzymaniu robót utraciło ważność z dniem [...].01.2009r. Nadto postanowienie, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, tj. postanowienie z dnia [...].11.2008r, nie było przedmiotem weryfikacji instancyjnej, gdyż decyzją z dnia [...].03.2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie zażaleniowe związane z zażaleniem C. S. Wygaśnięcie postanowienia oznaczało w ocenie organu, że przestaje ono kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Utrata mocy obowiązującej postanowienia sprawiła, że nie może być ono przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być również weryfikowane w trybie art. 156 k.p.a., nie ma bowiem przedmiotu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Z tego względu wystąpiła niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych. W oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. organ orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2008r. C. S. wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Domagała się jej zmiany i stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2008r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. - przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i błędną ocenę materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w uzasadnieniu decyzji analizy całości materiału dowodowego, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezpodstawne odmówienie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności służy kontroli nadzwyczajnej wszystkich aktów administracyjnych niezależnie od tego czy ich obowiązywanie miało charakter terminowy czy bezterminowy. Postanowienie z [...].11.2008r. istniało przez 2 miesiące w obrocie prawnym i w tym zakresie wywołało stosowne skutki prawne. Ponieważ postanowienie to w sposób rażący naruszało prawo, to ma interes aby postanowienie to unieważnić. Przyjęcie interpretacji wskazanej przez organ prowadziłoby do naruszenia prawa strony do kontroli orzeczeń administracyjnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania C. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2009 r., odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2008 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...].11.2008 r. wstrzymał inwestorowi – M. S.A. z siedzibą w B. roboty budowlane, związane z realizacją budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem i instalacjami wewnętrznymi oraz wjazdem i przebudową chodnika, wykonywane na działce nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jednocześnie zobowiązał inwestora do wykonania niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających przed wpływami atmosferycznymi w zakresie wskazanym w opinii technicznej, dotyczącej stanu technicznego dachu i tarasów w wybudowanym budynku mieszkalnym pod kątem zabezpieczenia tych elementów przed okresem zimowym, zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich, zawieszenia tablic informacyjnych i ostrzegawczych. Oceniając sprawę organ II instancji wskazał, że na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzeka się o niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych zachodzi m.in. w sytuacji, kiedy wskazane przez stronę rozstrzygnięcie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Stanowisko takie znalazło potwierdzone zarówno w doktrynie postępowania administracyjnego, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że decyzja taka nie została wydana, dlatego postanowienie z dnia [...].11.2008 r., utraciło ważność w dniu [...].01.2009 r., tj. po upływie 2 miesięcy od jego doręczenia stronom. Skoro postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to tym samym nie jest możliwa jego weryfikacja w trybie art. 156 k.p.a. C. S., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2010r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2009 r. Domagała się uchylenia decyzji organu I i II instancji wydanych w przedmiotowej sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, iż ze względu na upływ 2 miesięcy od dnia doręczenia stronom postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2008 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności było bezprzedmiotowe. Wskazała, że wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, zgodnie z art. 50 ust. 4 w/w ustawy traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ze swej istoty ma ono, charakter tymczasowy, a jego obowiązywanie wygasa z mocy prawa w terminie określonym w art. 50 ust. 4 ww. ustawy. Postanowienie to jednakże istnieje w porządku prawnym i stanowi podstawę działań i zaniechań podejmowanych w tym dwumiesięcznym okresie czasu. Jest to zatem postanowienie istniejące, chociaż ograniczone czasowo. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na skutek upływu czasu nie ma żadnego wpływu na możliwość weryfikacji postanowienia zarówno w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym. Wskazała na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (VII SA/Wa 1617/08), gdzie Sąd uznał, że "to z samego faktu wydania postanowienia wynika możliwość domagania się jego weryfikacji, a nie z faktu pozostawania w obrocie prawnym, gdyż wówczas organ II instancji mógłby specjalnie zwlekać z rozpoznaniem zażalenia tak, aby postanowienie którego dotyczy zażalenie utraciło moc. Taka sytuacja byłby bezprawna. Skoro samo wydanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 w/w ustawy stwarza stronie postępowania uprawnienie do złożenia zażalenia, to utrata mocy obowiązującej nie ma żadnego znaczenia dla konieczności rozpoznawania zażalenia i zweryfikowania prawidłowości wydania postanowienia". Kwestionowanemu postanowieniu PINB w [...] z dnia [...].11.2008 r., zarzuciła nadto, iż zostało wydane, pomimo że organ stwierdził, iż nie ma takiej potrzeby ("W toku prowadzonego postępowania inspektorzy PINB w dniu [...].08.2008 r. przeprowadzili rutynową kontrolę budowy przy ul. [...] w [...] i nie stwierdzili w ramach możliwej oceny wizualnej prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Teren budowy był zamknięty i zabezpieczony przed dostępem osób trzecich") oraz w sytuacji wydania przez WSA w Krakowie wyroku z dnia 16.07.2008 r. sygn. akt: II SA/Kr 484/07, zawierającego postanowienie o wstrzymaniu wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak prace te były prowadzone wbrew postanowieniu o wstrzymaniu wykonalności decyzji, co nie zmienia faktu, że organ wydający postanowienie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności twierdził, że takie prace nie są prowadzone, a mimo to zarządził ich wstrzymanie. Treść sentencji i uzasadnienia kwestionowanego postanowienia PINB w [...] skonstruowana jest w sposób umożliwiający prowadzenie dowolnych robót budowlanych, pomimo wskazanego wyroku WSA w Krakowie. Sposób sformułowania postanowienia jest całkowicie niejasny i sprzeczny z prawem, ma charakter blankietowy oraz odsyła do treści innych dokumentów, co narusza art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 50 ustawy Prawo budowlane. Wygaśnięcie postanowienia z mocy prawa (na skutek upływu czasu) nie może wykluczać postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia, które wywołało skutki prawne. Przyjęcie toku rozumowania organu I i II instancji prowadziłoby do wniosków, które nie mogą być zaakceptowane w państwie prawa. Art. 50 ust. 4 wprowadzałby bowiem 2-miesięczny termin (od dnia doręczenia postanowienia), w którym strona może żądać stwierdzenia nieważności postanowienia, w sytuacji gdy przepisy k.p.a. nie ograniczają żadnym terminem żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia organu administracji publicznej. Nawet wszczęte postępowanie nieważnościowe musiałoby zakończyć się w tym 2 miesięcznym terminie. Taka interpretacja jest niedopuszczalna, bowiem musiałaby prowadzić do wniosku, iż postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w praktyce w ogóle nie podlega kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Podzielając pogląd organu odwoławczego, że na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzeka się o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego z przyczyn przedmiotowych, a do tych należy sytuacja gdy kwestionowane postanowienie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to wskazać należy również na związanie tutejszego Sądu z mocy art. 170 p.p.s.a. - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2009r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 988/09, oddalającym skargę C. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, także nadzwyczajnych w tym postępowania o stwierdzenie nieważności. W uzasadnieniu wskazanego wyroku, Sąd Wojewódzki w Krakowie wskazał, że kontrolą objął legalność umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie wstrzymania robót budowlanych na mocy postanowienia wydanego w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przypomniał, że zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Ustawodawca przewidział maksymalny dwumiesięczny materialny termin mocy wiążącej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o ile w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Tylko wydanie we wskazanym terminie decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego powoduje ten skutek, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zachowuje swoją moc wiążącą. Wskazał, że postanowienie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót ma charakter tymczasowy, a jego obowiązywanie wygasa z mocy prawa w terminie określonym w art. 50 ust. 4 tej ustawy (wyrok SN z dnia 13 maja 1999 r., III RN 2/99, OSNP z 2000 r., nr 9, poz. 336). Upływ terminu działa zawsze automatycznie - akt wygasa per se i nie ma potrzeby ani też uzasadnienia stwierdzanie jej wygaśnięcia. Po upływie terminu ważności przewidzianego przez ustawodawcę dla postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, postanowienie to traci swoją moc prawną. Z kolei utrata mocy obowiązującej powoduje, że nie może być ono przedmiotem obrotu prawnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2001 r., II SA 480/00, niepublikowany). Nie była w związku z powyższym dopuszczalna jego weryfikacja, ponieważ nie ma możliwości weryfikacji aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. W sytuacji, gdy w chwili orzekania przez organ drugiej instancji zaskarżone postanowienie nie występuje już w obrocie prawnym, postępowanie drugoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Organ drugiej instancji traci kompetencje do wypowiadania się w przedmiocie postanowienia, które nie występuje już w obrocie prawnym nie mogąc go z tego właśnie względu ani utrzymać w mocy ani uchylić. Postępowanie dotyczące postanowienia, które utraciło ważność, wobec braku jego przedmiotu, stało się postępowaniem bezprzedmiotowym. Jak podkreśla się również w orzecznictwie NSA, w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 r., I SA/Kr 1141/97 niepublikowane). W terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia stronom postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., a w konsekwencji powyższe postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło ważność z dniem [...] stycznia 2009 r. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie zażaleniowe została oceniona jako zgodna z prawem. Przepis art. 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia. Jego ratio legis polega na tym, iż gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć sprzecznych. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wskazane w powyższym przepisie podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona odmiennie oceniana. Powaga rzeczy osądzonej w tej sprawie oceniana została według istoty orzeczenia znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Mając powyższe na względnie należy przyjąć, że skoro niemożliwym było dokonanie kontroli instancyjnej przedmiotowego postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. z przyczyn wyżej wskazanych przez Sąd Wojewódzki w Krakowie, to również z tych samych przyczyn nie jest możliwe poddanie go kontroli w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Skoro postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to tym samym nie jest możliwa jego weryfikacja w trybie art. 156 k.p.a., a rozstrzygniecie organu wobec braku przedmiotu sprawy jest w pełni zasadne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.