VII SA/Wa 1294/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi E. i C. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1125/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. i C.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. i T.Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową na działce nr ew. [...] w O. przy ul. [...], róg ulicy [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ orzekający miał obowiązek sprawdzić, czy zostały spełnione wymogi określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, zaś w razie spełnienia tych wymogów i warunków nie mógł odmówić wydania decyzji. Inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w dniu 30 kwietnia 2005 r. i z tą datą nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 61 § 3 k.p.a.). Przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (z dnia 14 maja 2002 r., zmienioną w zakresie ilości miejsc parkingowych decyzją z dnia 2 kwietnia 2003 r.). Wobec istnienia ostatecznego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie obowiązującego w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającego ilość miejsc parkingowych, dokonywanie przez organ wydający pozwolenie na budowę samodzielnych ustaleń w tej kwestii, odbiegających od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiłoby oczywiste naruszenie prawa (art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 55 w związku z art. 64 obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717). W ocenie Sądu, późniejsza zmiana planu zagospodarowania przestrzennego (po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę) nie ma żadnego wpływu na ważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani też na decyzję o pozwoleniu na budowę. Uwzględnienie przez organ budowlany zmian wprowadzonych przez nowy plan spowodowałoby, że decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby sprzeczna z "bezwzględnie wiążącą organ decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli byłaby wadliwa, wydana z naruszeniem prawa i sprzeczność tak wydanej decyzji nie dałaby się pogodzić z porządkiem prawnym". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C.K. reprezentowany przez adwokata W.W. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 722/07, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszny zarzut podnoszony przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a następnie w skardze kasacyjnej, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie obowiązywała w dacie wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę z uwagi na upływ określonego w niej terminu ważności. Sąd kasacyjny za niezasadne uznał twierdzenie Sądu wojewódzkiego, że stosownie do art. 35 ust. 1 p.p.s.a. organ orzekający prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i przyjął, że decyzja ta była ważna w dacie złożenia wniosku. Niezależnie od powyższego, Sąd II instancji stwierdził, że nawet gdyby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była jeszcze ważna w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, to wprowadzenie do systemu prawa nowego uregulowania w zakresie zagospodarowania przestrzennego, a więc uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego jeszcze przed zakończeniem sprawy decyzją ostateczną, przy czym ustalenia tego planu są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc sytuacja ta powodowałaby, iż inwestycja pozostawałaby w sprzeczności z uregulowaniem nowego planu, zachodziłaby sytuacja, którą normuje art. 65 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tego przepisu organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jednoznaczne uregulowanie tego przepisu zawierającego obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, a więc wyeliminowania jej z obrotu prawnego jest niewątpliwie tym podyktowane, iż do czasu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę fakt legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy nie daje gwarancji pozytywnego załatwienia wniosku w sprawie pozwolenia na budowę. Będzie on załatwiony po myśli inwestora tylko wtedy, gdy nowy plan nie wprowadza innych ustaleń od tych, które wynikają z decyzji o warunkach zabudowy. Nowe unormowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że organ prowadzący sprawę o pozwolenie na budowę, który ma obowiązek sprawdzenia, stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego między innymi zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym, powinien zawiesić postępowanie administracyjne w tej sprawie i wystąpić do organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, o podjęcie decyzji w sprawie stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tej, tak istotnej kwestii i stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nowe uregulowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego co jest w sprawie niesporne, wynika brak możliwości uwzględnienia wniosku inwestora, nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, należy potraktować jako zastosowanie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w tej jego części, która obliguje organ do zbadania wniosku inwestora w kwestii zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 1998 r., sygn. akt I PKN 474/98, OSNAP 2000, nr 5, poz. 177). Natomiast stosownie do art. 153 w/w ustawy, ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno uznanie jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.). Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organu administracji publicznej. Na wstępie wskazać należy, iż skład orzekający, nie podziela oceny Sądu kasacyjnego dotyczącej stanu faktycznego sprawy. Ważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...], została określona do dnia 14 maja 2004 r. Wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do organu w dniu 30 kwietnia 2004 r. Stwierdzić więc jednoznacznie należy, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była jeszcze ważna w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Wskazać również należy, iż określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu okresu ważności oznacza niewątpliwie, iż tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności decyzji" wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła swoją ważność. Wyjątek od tej zasady został wyraźnie określony w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, którego wynika, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powoduje ten skutek, że mimo późniejszego upływu okresu ważności tej decyzji, decyzja ta zachowuje swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Warunkiem jednak dla tego wyjątku jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r, sygn. akt II OSK 1465/05). Naczelny Sąd Administracyjny uchylając rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r., stwierdził w uzasadnieniu, iż nawet gdyby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była jeszcze ważna w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, to wprowadzenie do systemu prawa nowego uregulowania w zakresie zagospodarowania przestrzennego, a więc uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego jeszcze przed zakończeniem sprawy decyzją ostateczną, przy czym ustalenia tego planu są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc sytuacja ta powodowałaby, iż inwestycja pozostawałaby w sprzeczności z uregulowaniem nowego planu, zachodziłaby sytuacja, którą normuje art. 65 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tego przepisu organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jednoznaczne uregulowanie tego przepisu zawierającego obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, a więc wyeliminowania jej z obrotu prawnego jest niewątpliwie tym podyktowane, iż do czasu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę fakt legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy nie daje gwarancji pozytywnego załatwienia wniosku w sprawie pozwolenia na budowę. Będzie on załatwiony po myśli inwestora tylko wtedy, gdy nowy plan nie wprowadza innych ustaleń od tych, które wynikają z decyzji o warunkach zabudowy. Sąd kasacyjny stwierdził, iż nowe unormowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że organ prowadzący sprawę o pozwolenie na budowę, który ma obowiązek sprawdzenia, stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego między innymi zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym, powinien zawiesić postępowanie administracyjne w tej sprawie i wystąpić do organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, o podjęcie decyzji w sprawie stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu -lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie z przyjętą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 §3 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w którym inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przed zakończeniem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, na terenie objętym przedmiotową inwestycją zaczął obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Organ prowadząc sprawę o pozwolenie na budowę, miał obowiązek stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdzić zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o planowaniu przestrzennym, a więc zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Skoro inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ winien był porównać tą decyzję z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy w niniejszej sprawie takiej analizy nie przeprowadziły. Wskazać również należy, iż w przypadku stwierdzenia zaistnienia sprzeczności pomiędzy obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zachodziłaby sytuacja, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym konieczność zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, do czasu wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Przytoczone powyżej argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, znajdujące oparcie we wskazaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji zobowiązane są uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 i 153 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.