VII SA/Wa 1302/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi M. L., W. R. Ś., A. K. H., A. J. Ś., T. M. W., B. J. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu wniosku skargę oddala. Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.) - zwrócił wniosek z dnia 15 czerwca 2010 r. o ustalenie wysokości oraz wypłatę odszkodowania z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji. Organ wyjaśnił w treści uzasadnienia, iż S. Ś., A.A. M., J.W. K., M. L., W.R. Ś., A.K. H., A.J. Ś., T.M. W., B.J. W. skierowali do Wojewody [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. wniosek o ustalenie wysokości oraz wypłatę odszkodowania z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji. Powołując się na art. 417 § 1 w związku z art. 417¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm. – zwanej dalej k.c.), wnieśli o określenie wartości nieruchomości gruntowych wymienionych we wniosku o łącznej powierzchni 58,8826 ha, położonych w obrębach: P., R., M. B., M. i wypłatę odszkodowania na rzecz wnioskodawców, stosownie do przysługujących im udziałów spadkowych. Organ wskazał, iż podstawę żądania stron stanowi ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], którą organ ten, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a., stwierdził : 1) nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r., nr [...] orzekającego o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej, majątku ziemskiego o powierzchni 104,3604 ha, położonego w P., (stanowiącego własność S. Ś.), w części dotyczącej nieruchomości o łącznej powierzchni 45,4778 ha, wchodzących w skład powyższego majątku ziemskiego oraz 2) wydanie powyższego orzeczenia z naruszeniem prawa w części dotyczącej nieruchomości o łącznej powierzchni 58,8826 ha, wchodzących w skład wymienionego majątku ziemskiego. W ocenie organu I instancji dochodzenie roszczeń o odszkodowanie za szkody wyrządzone na skutek wydania w postępowaniu administracyjnym decyzji obciążonych wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., regulował art. 160 k.p.a. Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692 – zwanej dalej ustawą zmieniającą) wprowadziła istotne zmiany w stanie prawnym w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych spowodowanych wadliwymi decyzjami organów administracji publicznej. Ustawa weszła w życie z dniem 1 września 2004 r. i w art. 2 uchyliła art. 160 k.p.a. stanowiąc, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest przed dniem 1 września 2004 r., stosuje się art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Jednocześnie ustawa wprowadziła w ustawie Kodeks cywilny przepis art. 417¹, który w § 2 odnosi się do możliwości żądania naprawienia szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji, po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem takich decyzji. W świetle treści art. 5 ww. ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. istotne znaczenie ma ustalenie, czy rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie winno nastąpić w trybie postępowania administracyjnego, tj. art. 160 k.p.a., czy też w trybie postępowania sądowego, a więc 417¹ § 2 k.c. w związku z art. 1 k.p.c. Organ podał, iż w orzecznictwie sądów wyrażany jest pogląd, iż w przypadku, gdy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wadliwej stała się ostateczna (tym samym skutecznie eliminująca decyzję wadliwą z obrotu prawnego) po dniu 1 września 2004 r. to właściwym trybem dochodzenie roszczenia o odszkodowanie za szkodę spowodowaną decyzją wadliwą jest droga sądowa. Wskutek uchylenia art. 160 k.p.a., materię której on dotyczył reguluje obecnie art. 417¹ § 2 k.c. Oznacza to, że objęte tym przepisem roszczenie odszkodowawcze stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., a do rozpoznania spraw cywilnych powołane są, w myśl art. 2 § 1 k.p.c., sądy powszechne. Żądanie stron zawarte w piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. o odszkodowanie za szkodę spowodowaną wadliwą decyzją organu administracji państwowej z dnia 30 czerwca 1950 r. ma charakter cywilnoprawny i z tego względu może być dochodzone w postępowaniu sądowym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S.Ś., A.A. M., J.W. K., M.L., W.R. Ś., A.K. H., A.J. Ś., T.M. W. i B.J. W. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Organ odwoławczy podzielił pogląd Wojewody [...], iż na gruncie k.p.a. brak jest środków prawnych pozwalających na rozpatrzenie wniosku stron. Od dnia 1 września 2004 r. uległ zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem. W dniu tym, weszła w życie ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, na mocy której dotychczasowa podstawa dochodzenia odszkodowań na drodze administracyjnej, tj. art. 160 k.p.a. - został uchylony. Od dnia wejścia w życie powyższej ustawy, tj. od dnia 1 września 2004 r., w przypadku wyrządzenia szkody przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, po uprzednim stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, można żądać naprawienia szkody w postępowaniach przed sądami powszechnymi, na podstawie art. 417¹ § 2 k.c. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przepis art. 160 k.p.a. znajduje zastosowanie jedynie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia omawianej ustawy w życie (tj. przed dniem 1 września 2004 r.). W sprawie niniejszej, decyzja Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi stwierdzająca wadliwość przejęcia przedmiotowej nieruchomości, wydana została w dniu 19 marca 2010 r., a zatem po dniu 1 września 2004 r. Tym samym art. 160 k.p.a. w sprawie niniejszej nie może być zastosowany. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] prawidłowo zwrócił wniosek na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., z uwagi na właściwość sądów powszechnych w tej sprawie. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. L., W. R. Ś., A. K. H., A. J. Ś., T. M. W., B. J. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zdarzeniem prawnym powstałym przed dniem wejścia w życie tej ustawy, w rozumieniu tego przepisu, jest nie tylko orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] czerwca 1950 r., ale także decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzająca wydanie decyzji o wywłaszczeniu z naruszeniem prawa, a co za tym idzie do sprawy właściwa jest droga sądowa; - art. 66 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż z wniosku Skarżących wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny a wniosek zwraca się wnoszącym. W skardze podniesiono, iż zaskarżony organ podobnie jak wcześniej Wojewoda [...], postanowił o zwrocie wniosku, gdyż uznał, iż w wypadku gdy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wadliwej stała się ostateczna po dniu 1 września 2004 r., trybem właściwym dochodzenia roszczeń o odszkodowanie za szkodę spowodowaną decyzją wadliwą jest droga sądowa. Stanowisko Ministra abstrahuje od uzasadnienia rządowego projektu noweli, w której stwierdzono, że: "Zgodnie z przepisem przejściowym art. 5 projektu, ustawa ma znaleźć zastosowanie wyłącznie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po jej wejściu w życie. Postanowienie to wyklucza możliwość jej zastosowania do aktów normatywnych, które zostały wydane przed terminem wejścia w życie ustawy oraz orzeczeń i decyzji, które przed tym terminem stały się prawomocne i ostateczne". Ponadto stanowisko to nie bierze pod uwagę, że decyzja stwierdzająca wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa jest decyzją deklaratoryjną, a zatem nie tworzy nowego prawa a jedynie stwierdza, że decyzja wyrządzająca szkodę została wydana z naruszeniem przepisów bezwzględnie obowiązujących. Skarżący podali, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 568/08 stwierdził: Tryb dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym będzie miał zastosowanie do szkód wyrządzonych przez wydanie wadliwych decyzji administracyjnych po dniu 1 września 2004 r. Jeżeli zaś wadliwa decyzja ostateczna została wydana przed dniem 1 września 2004 r., zaś stwierdzenie niezgodności i prawem lub stwierdzenie jej nieważności nastąpiło po dniu 1 września 2004 r., do dochodzenia odszkodowania właściwy jest tryb przewidziany w art. 160 k.p.a. W uzasadnieniu Sąd analizując uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06, wskazał, że "należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, iż przesłanką odpowiedzialności deliktowej jest przede wszystkim bezprawność działania lub zaniechania, z którego wynikła szkoda. A zatem w odniesieniu do roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 k.p.a. źródłem szkody jest wydanie przez organ administracji publicznej wadliwej decyzji. (...) Decyzję nadzorczą można uznać za przesłankę skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, a nie zdarzenia, z którym związane jest powstanie zobowiązania". W ocenie skarżących nie ma legalnych podstaw aby wniosek o wypłatę odszkodowania za szkodę spowodowaną wadliwą decyzję ostateczną wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] czerwca 1950 r. zwracać w trybie art. 66 § 3 k.p.a., gdyż, zgodnie z art. 5 noweli, do dochodzenia odszkodowania właściwy jest tryb przewidziany w art. 160 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. prawa nie naruszają, gdyż zwrot wniosku o ustalenie wysokości oraz wypłatę odszkodowania za szkodę spowodowaną wadliwą decyzją organu administracji państwowej, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. był zasadny. Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że aby organ mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i na jego podstawie zwrócić podanie wnioskodawcy, zobowiązany jest stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 k.p.c., a zatem sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, bądź sprawą do której przepisy powyższej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 248/10, Lex nr 620135; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 134/09, Lex nr 551957; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2238/07, Lex nr 506494). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwracające S. Ś., A.A. M., J.W. K., M. L., W.R. Ś., A.K. H., A.J. Ś., T.M. W., B.J. W. wniosek o ustalenie wysokości oraz wypłatę odszkodowania za poniesioną szkodę w związku z wydaniem przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r., nr [...] orzeczenia w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej majątku ziemskiego. Przyczyną zwrotu podania wnioskodawców było uznanie przez organ, że do dochodzenia odszkodowania w niniejszej sprawie właściwy jest tryb postępowania przed sądem powszechnym. W wymienionym postanowieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując się na orzecznictwo sądowe uznał, że do dochodzenia odszkodowania nie może mieć zastosowania art. 160 k.p.a., bowiem obecnie ma on zastosowanie jedynie w przypadkach, gdy zarówno decyzja wadliwa, jak i decyzja stwierdzająca jej nieważność bądź niezgodność z prawem zostały wydane przed dniem wejścia w życia ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, tj. przed 1 września 2004 r. Sąd zauważa, że dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma fakt, iż na mocy ustawy nowelizującej z 17 czerwca 2004 r. uległ zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem władzy publicznej, powstałe przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Ustawa nowelizująca miała na celu dostosowanie polskiego ustawodawstwa w zakresie dotyczącym odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej do wymagań art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), który stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Na skutek tejże nowelizacji uchylony został art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać trzeba, że ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, weszła w życie z dniem 1 września 2004 r. Ustawodawca przewidział jednak dalsze stosowanie art. 160 k.p.a. w zakresie określonym w art. 5 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się m.in. art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowelizacji. Chociaż z art. 5 ustawy nowelizującej nie wynika w jakim trybie roszczenie o ustalenie wysokości oraz wypłatę odszkodowania za poniesioną szkodę w związku z wydaniem przez organ administracji publicznej wadliwej decyzji powinno być dochodzone, to właściwość postępowania przed sądami powszechnymi wynika w tym zakresie z ogólnych regulacji procesowych i norm określających czasowy zasięg zastosowania tych regulacji. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Potwierdza to również uchwała Sądu Najwyższego w pełnym składzie Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (Lex nr 751460), w której stwierdzono, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Zauważyć należy, że wymieniona uchwała Sądu Najwyższego wyłączyła stosowanie § 4 i § 5 art. 160 k.p.a., a więc zastosowanie administracyjnego trybu postępowania do dochodzenia roszczeń o ustalenie wysokości oraz wypłatę odszkodowania z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji. Jednocześnie w uchwale tej przyjęto, iż w sytuacji, gdy ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania, choćby ich utrata nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji. W rozpoznawanej sprawie szkoda została wyrządzona decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 1950 r., a więc przed dniem 1 września 2004 r., natomiast jej nieważność została stwierdzona już po tej dacie – w dniu [...] marca 2010 r. Jest to sytuacja analogiczna, jak przedstawiona w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. III CZP 112/10, podjętej w pełnym składzie Izby Cywilnej. Rację miał więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzając, że żądanie skarżących ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzone przed sądem powszechnym. Zasadnie zatem organ ten utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. orzekające, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. o zwrocie wniosku skarżących z dnia 15 czerwca 2010 r. o ustalenie wysokości oraz wypłatę odszkodowania z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.