VII SA/Wa 1303/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., po rozpatrzeniu zażaleń Uczelni Warszawskiej im. [...], zwanej dalej "Uczelnią" oraz [...], rektora Uczelni, uchylił postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r., wznawiające postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], wskazano art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.". Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Prezydent [...] decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dwóm osobom fizycznym działającym w ramach spółki cywilnej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wielostanowiskowym garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Powyższe pozwolenie zostało zmienione decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Z kolei, decyzją tego samego organu nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. pozwolenie na budowę udzielone dwóm osobom fizycznym zostało przeniesione na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej zwanej "skarżącą". 3. W dniu 10 października 2016 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek Uczelni o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...]. Pismo Uczelni obejmowało także wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Składająca wniosek Uczelnia podkreśliła, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję nr [...], tj. oryginalne pozwolenie na budowę błędnie zastosował art. 28 pr.bud., ponieważ niewłaściwie ustalił obszar oddziaływania obiektu, tym samym nieprawidłowo określił strony postępowania. Ponadto, Uczelnia wskazała, że zaprojektowany obiekt budowlany obejmujący pięć kondygnacji naziemnych spowoduje wzrost zacienienia nieruchomości Uczelni oraz posadowionych na niej budynków. Uczelnia jest użytkownikiem wieczystym działki o nr ewid. [...] w obr. [...] przy ul. [...], która sąsiaduje z działką inwestora nr [...] przy ul. [...]. Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2016 r. Prezydent [...] wznowił postępowanie zakończone swoją ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Jednocześnie organ odmówił wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji. Powołane postanowienie Nr [...] zostało wydane na podstawie art. 149, art. 145 § 1 i art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o [...] (tekst jedn. Dz. U. z [...] r. poz. [...]). 4. Zażalenie na postanowienie Nr [...] w zakresie odmowy wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę złożyli pełnomocnik Uczelni oraz rektor Uczelni. 5. Po rozpoznaniu zażaleń Wojewoda [...] wydał postanowienie nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., którym uchylił postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r., wznawiające postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] stwierdził, że rozstrzygnięcie Prezydenta [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, bowiem o zdolności organu do prowadzenia postępowania administracyjnego przesądza nie tylko jego właściwość, ale również możliwość zapewnienia bezstronności orzekania. Wynika to z art. 7 k.p.a., w którym jest wyrażona jedna z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego – zasada prawdy obiektywnej. Konsekwentnie, organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przez pojęcie "zaskarżenia decyzji" należy rozumieć także żądanie zbadania prawidłowości aktu administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. W związku z tym, nawet gdyby pracownik podlegający wyłączeniu mylnie przyjął, że może brać udział w postępowaniu, nie może on uchylić się od skutków sprzecznego z tym przepisem działania. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości postępowania, które doprowadziło do jej wydania. Wojewoda stwierdził, że powyższe zasady postępowania administracyjnego powinny znaleźć zastosowanie również w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez Prezydenta [...] w ramach wznowionego postępowania o pozwolenie na budowę. W ocenie Wojewody, postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i zasługiwało na uchylenie w części dotyczącej odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. W rozpatrywanej sprawie Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i wydającą pozwolenie na budowę oraz w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z [...] sierpnia 2016 r. przenoszącą decyzję z [...] kwietnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W ocenie Wojewody, w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym ww. decyzji, we wszystkich czynnościach organu pierwszej instancji, włącznie z wydaniem zaskarżonego postanowienia, ponownie brał udział pracownik wyłączony z postępowania na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Potwierdza to podpis pod postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Ponadto, wskazany pracownik podpisywał się też pod innymi pismami w toku postępowania wznowieniowego (tj. z [...] października 2016 r. i [...] listopada 2016 r.), a więc mimo dyspozycji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która nakazuje wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu dotyczącym wznowienia. 6. Na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazano m.in., że stanowisko Wojewody dotyczące zastosowania w sprawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest nieprawidłowe, a przesłanki tam wskazane nie miały zastosowania w prowadzonym przez niego postępowaniu. Zdaniem skarżącej, wyłączenie pracownika odnosi się do sytuacji, w której ocenie organu podlega prawidłowość czy zasadność wydania decyzji, a nie gdy organ rozstrzyga jedynie kwestię wstrzymania jej wykonania. W tym zakresie nie dochodzi bowiem do ponownego rozpoznania sprawy. 7. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaniem podstawy prawnej. W opinii Sądu, skarga zasługuje więc na uwzględnienie, choć z powodów innych niż w niej przedstawione. 9. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd skupił się na prawidłowości postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji nr [...] Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji, działając bowiem na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Uzasadnienia rozstrzygnięć organów administracji obu instancji pozostawiają jednak wiele do życzenia. Organ pierwszej instancji podkreślił bowiem, że nie stwierdził okoliczności faktycznych lub prawnych, które uzasadniałyby uznanie Uczelni za stronę w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę. Takie okoliczności nie wynikają ani z pism uczelni kierowanych do organu, ani z materiałów zgromadzonych w sprawie. Uczelnia nie może zatem wnosić o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, w związku z treścią art. 152 § 1 k.p.a., należało odmówić wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. W opinii Sądu postanowienie organu pierwszej instancji jest trafne co do meritum, chociaż w praktyce niewłaściwie uzasadnione. Organ przytoczył brzmienie art. 152 § 1 k.p.a., ale nie odniósł się do przesłanek wstrzymania wykonania decyzji wskazanych w ww. przepisie. Również organ odwoławczy, badając kwestię wznowienia postępowania i odmowy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę, w praktyce nie odniósł się do przesłanek rozstrzygnięcia wskazanych w art. 152 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy w przedostatnim akapicie uzasadnienia wskazał tylko, że postanowienie o wznowieniu postępowania oraz postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji powinny być wydane w oddzielnych aktach (oddzielanych postanowieniach). Na pierwsze rozstrzygnięcie nie przysługuje bowiem zażalenie, podczas gdy na postanowienie wydane na podstawie art. 152 § 2 k.p.a. stronie co do zasady przysługuje zażalenie do organu drugiej instancji. Wytyczna taka jest zasadna i Wojewoda [...] wydając zaskarżone postanowienie słusznie wskazał, że postanowienie Prezydenta [...] nr [...] badał tylko w części dotyczącej odmowy wykonania decyzji ostatecznej. Wskazanie prawidłowego sposobu rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie oznacza wszakże uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w tym zakresie. Jak wskazano, potrzeba uchylenia przez Sąd postanowienia organu drugiej instancji wynika przede wszystkim z faktu zignorowania przez ten organ treści art. 152 § 1 k.p.a. Przepis ten wyraźnie stwierdza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji (kwestionowanej we wniosku o wznowienie), jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Dlatego też, zgodnie z art.152 § 2 k.p.a., rozpatrując zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności wskazać, jak ocenia prawdopodobieństwo uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się zupełnie do wskazanej przesłanki ustawowej. Za ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, nie można uznać rozważań dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten może być podstawą prawną dla oceny prawidłowości wydania decyzji merytorycznej we wznowionym postępowaniu. Brak wyłączenia pracownika zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. może prowadzić do uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., albo – jeśli zostanie uznane to za dopuszczalne – decyzji kończącej wznowione postępowanie, ale wydanej na innej podstawie prawnej. Takie rozstrzygnięcie, w którym naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zaważyło na sądowym rozstrzygnięciu, zostało wyrażone w wyroku wydanym przez Sąd 9 marca 2018 r., tj. w tym samym dniu co wyrok w niniejszej sprawie, w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1331/17. Naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie powinno natomiast stanowić podstawy rozstrzygnięcia w postanowieniu w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, w stosunku do której wznowiono postępowanie. Wyjaśniając zasady stosowania art. 152 § 1 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z powołanym przepisem organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania ma obowiązek wstrzymania z urzędu lub na żądanie strony wykonania kwestionowanej decyzji, jeśli spełniona jest ustawowa przesłanka takiego rozstrzygnięcia. Nie jest to zatem kompetencja fakultatywna, czyli oparta na zasadzie "może wstrzymać, ale nie musi". Wskazana obligatoryjna kompetencja organu uzależniona jest wyłącznie od jednego warunku: stwierdzenia, że w sprawie występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania. O takim prawdopodobieństwie Wojewoda [...] nie wypowiedział się ani w rozpatrywanej sprawie (sygn. akt VII SA/Wa 1303/17), ani też we wskazanej wyżej sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1331/17. W drugiej ze wskazanych spraw organy administracji nie zbadały przesłanek wznowienia co do meritum, a jedynie rozstrzygały, czy zasadne było złożenie przez Uczelnię wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Uznając, że Uczelni nie przysługuje przymiot strony organ pierwszej instancji stwierdził bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego i umorzył to postępowanie. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę wraz z aktami zmieniającymi nie było zatem przedmiotem badania co do meritum przez organ pierwszej instancji. Nie znając, czy ustawowa przesłanka wstrzymania wykonania decyzji z art. 152 § 1 k.p.a. ziściła się, organy administracji właściwe w sprawie nie miały podstawy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nr [...] należy uchylić, gdyż zostało wydane z naruszeniem art. 152 § 1 k.p.a. 10. Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nr [...] należy uchylić, gdyż zostało wydane nie tylko z naruszeniem art. 152 § 1 k.p.a., ale również art. 138 k.p.a. W odniesieniu do drugiego ze wskazanych przepisów należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie budzi istotną wątpliwość co do podstawy prawnej ze względu na brzmienie zaskarżonego aktu. Organ odwoławczy wskazał, że działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz przepisu kompetencyjnego (art. 82 ust. 3 pr.bud.). jednocześnie, jednak formuła zaskarżonego aktu wskazuje na wydanie postanowienia o charakterze kasatoryjnym, bowiem Wojewoda [...] uchylił postanowienie Prezydenta nr [...] w części dotyczącej odmowy wstrzymania wykonania decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy faktycznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., a nie wskazany art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powołał się wszakże na uprawnienia organu drugiej instancji wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Trudno wszakże uznać, że stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest spójne i konsekwentne. 11. Ocenę wykładni i zastosowania kluczowych przepisów prawa trzeba też formułować w całości kontekstu faktycznego i prawnego sprawy. Skoro w sprawie, która stała się przedmiotem postępowania sądowego pod sygn. akt VII SA/Wa 1331/17, organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a Sąd wyrokiem z 9 marca 2018 r. oddalił skargę inwestora na decyzję drugoinstancyjną, to znaczy, że w ponownym postępowaniu we wskazanej sprawie organ pierwszej instancji będzie badał merytoryczne zarzuty Uczelni pod adresem projektu budowlanego realizowanego przez skarżącą, spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Przeprowadzenie takiego postępowania wyposaży organy administracji w materiał dowodowy pozwalający rozstrzygać o prawdopodobieństwie uchylenia w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero wówczas będzie możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania kwestionowanej inwestycji. Rzetelne dokonanie wskazanych czynności przez właściwe organy administracji to najważniejsza wytyczna dla dalszego postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygając natomiast w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę organ drugiej instancji powinien wziąć pod uwagę wskazania dla praktyki wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych. Przede wszystkim należy pamiętać, że wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienia) w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany, gdy zgromadzone dokumenty wskazują prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Nieuzasadnione korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji (postanowienia) mogłoby stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.) (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 485/16 LEX nr 2301452). Ponadto, organ administracji, jeśli zdecyduje się wstrzymać wykonanie decyzji, zobowiązany jest rzetelnie uzasadnić swoje rozstrzygniecie. Jak wskazują sądy administracyjne w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi uchylenie decyzji. Samo stwierdzenie, że w odniesieniu do konkretnej decyzji możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., trzeba uznać za niewystarczające i niespełniające wymagań art. 152 § 1 k.p.a. Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim mówi przepis art. 152 § 1 k.p.a., powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę, oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Samo wszczęcie postępowania nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2093/15, LEX nr 2316062 oraz z 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 456/14, LEX nr 2108529). 12. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I sentencji). O kosztach Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.