VII SA/Wa 1304/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2022 r. znak: [...], II. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego S.T. kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. znak [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990), po rozpatrzeniu wniosku S. T. (dalej jako Skarżący) z 16 grudnia 2021 r. w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki pracy geodezyjnej, zarejestrowanej w rejestrze zgłoszeń prac geodezyjnych pod numerem [...] - orzekł o odmowie wszczęcia postępowania. Organ obszernie przedstawił historię sprawy, w tym zakres żądania Skarżącego, domagającego się wszczęcia postępowania z urzędu. Podkreślił, że złożenie wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji nie obliguje organu do wszczęcia takiego postępowania, bowiem to do organu należy ocena, czy wystąpiły przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu. W ocenie organu nie wystąpiły przesłanki, uzasadniające wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu. W ocenie organu, dodatkową okolicznością powodującą odmowę wszczęcia postępowania, jest fakt prowadzenia równoległego postępowania w tej samej sprawie. Przesłano zażalenia Skarżącego na postanowienie [...] WINGiK o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...]. II. Po rozpatrzeniu zażalenia S. T., Główny Geodeta Kraju, postanowieniem z [...] marca 2022 r. znak [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 oraz art. 141 § 1 i art. 142 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji z [...] stycznia 2022 r. Przypomniał, że w myśl art. 123 k.p.a., w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zauważył także, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten przewiduje wydanie postanowienia orzekającego o odmowie wszczęcia postępowania jedynie w wyniku złożenia wniosku osoby domagającej się jego wszczęcia, a nie w wyniku złożenia podania zawierającego sugestię wszczęcia postępowania z urzędu. Rozpatrując zatem podanie Skarżącego z 16 grudnia 2021 r., zawierające wniosek o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Starosty [...], organ I instancji nie mógł orzekać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie z [...] stycznia 2022 r. nie jest więc postanowieniem wydanym w toku postepowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. i należy je traktować jako pismo urzędowe zatytułowane postanowienie, zawierające odpowiedź organu na podanie z 16 grudnia 2021 r. Na takie postanowienie nie przysługuje zażalenie. III. Skargę na powyższe postanowienie wniósł S. T., kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 134 k.p.a., 2. art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12b ust. 8 Pgik 3. art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z zał. nr 6 ust. 1.1 p. 5 kolumna 3 ust. 2 pkt 2 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393), 4. art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z zał. nr 6 w tabeli, w kolumnie 1 w pkt 12 tereny mieszkaniowe - "B" wskazanego rozporządzenia. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego jego postanowienia organu I instancji oraz o orzeczenie o kosztach. Uzasadniając zarzut nr 1, Skarżący wyjaśnił, że zażalenie złożył zgodnie z zawartym w postanowieniu pouczeniem. Pomimo tego, Główny Geodeta Kraju naruszył art. 134 k.p.a., gdyż uchylił się od merytorycznej kontroli postanowienia organu I Instancji w następstwie czego nie wiadomo, czy postanowienie to jest zgodne z prawem, czy też jest z prawem niezgodne. Uzasadniając zarzuty nr 2-4 Skarżący wskazał na rażące naruszenie prawa, do jakiego doszło, wskutek wydania decyzji Starosty. Jego zdaniem, Starosta błędnie nie przyjął materiałów z pracy geodezyjnej do ewidencji. Tym samym, w wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty jest konieczne z uwagi na potrzebę ochrony interesów Państwa, interesu społecznego, w tym interesu Skarżącego. Chodzi bowiem przede wszystkim o to, aby z obrotu prawnego wyeliminować decyzję, która rażąco narusza prawo. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarg jest uzasadniona, jednakże z całkowicie innych względów, niż w niej podnoszone. Wskazać wypada, że niniejsze postępowanie, wbrew oczekiwaniom Skarżącego, dotyczy wyłącznie zbadania postanowień wydanych przez [...] WINGiK i Głównego Geodetę Kraju, a odnoszących się do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. W sprawie tej, w żadnym razie nie podlegała ani nie podlega badaniu, ważność decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. znak [...]. W istocie, analizowana jest tak przez Sąd jak i organy, wyłącznie kwestia formalna, tj. czy wniosek Skarżącego zwierający żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przez organ z urzędu, winien zostać załatwiony w formie procesowej. Tym samym, zarzuty nr 2-4 są oczywiście bezzasadne, jako odnoszące się wprost do merytorycznej strony decyzji Starosty [...]. VI. Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, że organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, uznając, że Skarżący złożył wniosek o wszczęcie takiego nadzwyczajnego postępowania we własnym imieniu, który jest procedowany, a nadto, że organ nie jest w żaden sposób tym wnioskiem związany. Główny Geodeta Kraju stwierdził natomiast, że nie ma podstaw do uznania, że to postanowienie, jest w istocie postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a., a zatem zażalenie od niego wywiedzione, jako niedopuszczalne, nie może być badane. W kontekście powyższego, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia na tej podstawie, prawnej możliwe jest przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Samo więc złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie nie powoduje automatycznego skutku w postaci jego wszczęcia. Na wstępnym etapie sprawy, właściwy organ bada więc, czy istnieją podstawy formalnoprawne, warunkujące dopuszczalność wniesionego żądania. Sąd, co do zasady, podziela wprawdzie skąpą, ale trafną, argumentację Głównego Geodety Kraju, że nie ma podstaw do wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy zainteresowana osoba żąda wszczęcia postępowania przez właściwy organ z urzędu. Jeżeli bowiem to po stronie organu leży kompetencja wszczęcia danego rodzaju postępowania z urzędu, to żaden podmiot nie może wymusić od tego organu, zainicjowania takiego postępowania (por. podobnie wyrok WSA w Białymstoku z 27 lutego 2020 r. sygn. II SA/Bk 90/20, z 18 września 2019 r. sygn. II SA/Bk 559/19), chyba że ma własne "narzędzia" w tym zakresie (patrz uprawnienia prokuratora jako generalnego organu ochrony prawa). W takiej sytuacji, wniosek danej osoby o wszczęcie postępowania przez organ z urzędu, należy potraktować w kategoriach sygnału (swoistej petycji), który organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek do prowadzenia tego postępowania właśnie z urzędu. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1367/21). Pomimo krótkich, ale prawidłowo poczynionych rozważań w tym względzie, Główny Geodeta Kraju orzekł w niniejszej sprawie wadliwie. W ocenie Sądu, błędne jest twierdzenie, że skoro tego rodzaju żądanie jak Skarżącego (wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu), należało załatwić za pomocą nieprocesowych form działania organu (a więc zwykłym pismem), to wydane przez organ I instancji postanowienie z [...] stycznia 2022 r., w istocie nie jest postanowieniem, a owym zwykłym pismem, co w konsekwencji skutkuje tym, że zażalenie wywiedzione od tego "postanowienia", jest niedopuszczalne. Sąd zwraca uwagę organu, że tego rodzaju rozumowanie jest możliwe, jednakże w druga stronę, tj. w sytuacji, gdy organ, pod postacią zwykłego pisma, w istocie wydaje akt administracyjny w indywidualnej sprawie danego podmiotu. Wówczas dopuszczalne jest uznanie takiego pisma za decyzję bądź postanowienie w sensie materialnym, pomimo niedochowania przewidzianej prawem formy. Nie ma jednak prostego przełożenia w stronę przeciwną, za czym optuje organ. Zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydał postanowienie na podstawie prawnej, przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a. Pomimo tego, że naruszył ów przepis, gdyż winien był jedynie poinformować stronę pismem o tym, że nie zostanie z urzędu wszczęte postępowanie nadzwyczajne, postanowienie zostało wydane i weszło do obrotu prawnego. Zgodnie zaś z art. 61a § 2 k.p.a., przysługuje na nie zażalenie. Tymczasem organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia wywiedzionego przez Skarżącego. Pomijając fakt, że naruszono w ten sposób normę z art. 61a § 2 k.p.a., to w efekcie takiego działania, w obrocie prawym nadal pozostaje wadliwe postanowienie organu I instancji, czego nie zmienia uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Na marginesie Sąd zwraca również uwagę, upraszczając wywód w tym zakresie, że zaakceptowanie stanowiska Głównego Geodety Kraju, prowadziłoby także do sytuacji, w której częściowo zbędny mógłby okazać się np. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem dany akt administracyjny (decyzja, postanowienie), w sytuacji, w której poprzez jego wydanie, doszło do rażącego naruszenia prawa np. nigdy nie powinien był zostać wydany na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., to stosownie do stanowiska organu II instancji, zamiast wyeliminować ten akt z obrotu w trybie nadzwyczajnym - nieważności, wystarczyłoby jedynie stwierdzić, że nie jest on w istocie aktem (decyzją, postanowieniem). Kłóci się to z zasadą oficjalności i legalności działania administracji publicznej. W związku z powyższym, w sprawie doszło do naruszenia art. 134 k.p.a. Z uwagi na wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., przysługiwało od niego zażalenie. Niemniej jednak, uwzględniając istotę stanowiska Głównego Geodety Kraju w odniesieniu do kwestii wszczynania postępowania przez organ z urzędu, którą Sąd podziela, a także biorąc pod uwagę kwestie ekonomii postępowania, w obrocie prawnym nie może pozostać również postanowienie [...] WINGiK z [...] stycznia 2022r. Sprawa niniejsza nie jest bowiem typową sprawą dotyczącą stwierdzenia niedopuszczalności środka odwoławczego. Tym samym Sąd uchylił zarówno zaskarżone postanowienie GGK jak i postanowienie organu I instancji. Jakkolwiek w sytuacji stwierdzenia niedopuszczalności odwołania/zażalenia, Sąd uchyla jedynie ten akt administracyjny, to jednakowoż w tej konkretnie sprawie, uzasadnione było również uchylenie postanowienia organu I instancji, jako oczywiście naruszającego art. 61a § 1 k.p.a. W związku z powyższym, orzeczono jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.