VII SA/Wa 131/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K.J. i M.J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K.J. M.J.solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2021 r. nr[...] , na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B.K. iM.K.– uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2021 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę garażu na działce nr ew. [...]przy ul. [...] w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że Starosta [...]postanowieniem z [...] czerwca 2021 nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w zakresie: 1. art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego – aktualizacji zaświadczeń projektantów o przynależności do właściwej izby na datę opracowania projektu; 2. § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) pkt 4 – w zakresie obliczeń powierzchni biologicznie czynnej stosownie do definicji w planie miejscowym - w bilansie nie wyszczególniono powierzchni dojazdów, 3. § 8 ust. 3 rozporządzenia: pkt 2 brak wymiarów i wzajemnych odległości na rysunku, brak wrysowania podłączenia budynku do sieci kanalizacji sanitarnej i pkt 4 - w zakresie informacji o zadrzwieniach do likwidacji - brak jednoznacznej informacji o konieczności uzyskania decyzji; 4. § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019, poz. 1065 - dalej r.w.t.) określenia strefy pośredniego i bezpośredniego oddziaływania wykopu pod projektowany budynek i załączenia ekspertyz technicznych wszystkich budynków w tych strefach; 5. Wykazania zgodności z planami zaobowiązującymi uchwałą Nr [...]Rady Miasta S. z [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno - wschodniego rejonu [...] w S. oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z [...]września 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno - wschodniego rejonu [...] w S. w zakresie § 38 pkt 2 lit. b) w zw. z § 5 pkt 10 - wykazania spełnienia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (50% dla terenów8MN/U) przy zastosowaniu definicji powierzchni biologicznie czynnej zawartej w słowniczku (w bilansie powierzchni nie uwzględniono powierzchni dojazdów). Niemniej, zdaniem organu, inwestycja nie spełnia wymagań określonych w § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych. Działka inwestycyjna ma bowiem nierównomierny kształt, a z projektu zagospodarowania terenu wynika, że jej węższa część, na której projektowany jest garaż, ma szerokość do 16 m, a pozostała część przekracza 16 m. Użyte w § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t. pojęcie "szerokości działki budowlanej", należy bowiem odczytywać uwzględniając ust. 2, 3 i 4 tego przepisu, które są wyjątkami od zasady przyjętej w ust. 1. Uwzględniając prymat wykładni językowej organ przyjął, że ustawodawca dopuszczając ww. przepisie miał na myśli działkę, której szerokość w najszerszym miejscu wynosi 16 m. Tylko takie rozumienie przepisu pozwoli uniknąć zarzutowi nadużycia prawa. Powołana regulacja odnosi się zatem do szerokości całej działki budowlanej, która dla zastosowania ww. wyjątku nie powinna być większa niż 16 m. Nie będzie miała zatem zastosowania w tej sprawie. Lokalizacja zabudowy na węższej części działki nie wpłynie bowiem na brak możliwości zastosowania ww. przepisu. Dalej organ przytoczył § 14 ust. 1 r.w.t., zgodnie z którym do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Jednocześnie przepis ten stanowi, że szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293 - dalej u.p.z.p.) przez pojęcie dostępu do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności (np. drogi koniecznej); dostęp zapewniony ma być do "drogi publicznej", nie do drogi wewnętrznej. Zaznaczył, że dostęp do rogi publicznej musi być przez inwestora wykazany. Niewystarczające jest zatem powoływanie się na okoliczności wynikające z odrębnego, niemającego związku z postępowaniem obecnie prowadzonym (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1182/15). Z dokumentacji (str. 32) natomiast wynika, że obsługa komunikacyjna budynku odbywać się będzie przez służebność przejścia i przejazdu na działkach nr ew. [...]i [...] z ulicy [...] i działkę[...], której inwestorzy wraz z P.D.są współwłaścicielami. W projekcie zagospodarowania terenu nie oznaczono wjazdu wbrew § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie określono również danych wynikających ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego lub robót budowlanych (§ 8 ust. 2 pkt 8) oraz powierzchni zabudowy, o której mowa w pkt 4, określonej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie (§ 8 ust. 2 pkt 9). Występują również rozbieżności pomiędzy częścią opisową a rysunkową projektu zagospodarowania terenu w zakresie stanu zagospodarowania terenu (§ 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Ponadto, z mapy do celów projektowych wynika, że na działce znajdują się drzewa przeznaczone do zachowania i drzewa do wycinki, natomiast z części opisowej wynika, że działka jest niezadrzewiona. Nie została także określona kategoria budynku pod względem bezpieczeństwa pożarowego oraz kategorii zagrożenia ludzi zgodnie z § 209 ust. 1 i 2 w.t. W ocenie Wojewody [...] organ I instancji w znacznym zakresie nie dokonał wszechstronnego ustalenia koniecznych faktów. Dalej organ przytoczył art. 138 § 2 kpa i stwierdził, że ww. nieprawidłowości nie mogą być sanowane przez organ odwoławczy, gdyż skutkowałoby to zatwierdzeniem projektu budowlanego innego niż zatwierdzony przez organ I instancji. Ze względu na zakres i stopień naruszeń prawa materialnego i procesowego, nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego, gdyż stanowiłoby to art. 15 kpa. Na poparcie tego stanowiska organ Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreślił ponadto, że wprawdzie organ zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, niemniej następuje to na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji. W takiej sytuacji nie będzie miał zastosowania art. 136 kpa. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może odbywać się niejako od początku. Uzupełnianie to dodanie pewnych działań do działań już przeprowadzonych, co należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych dowodów (dokumentów). Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 101/09; z 7 stycznia 2009 r. sygn. akt 678/08). Sprzeciw od powyższej decyzję złożyli K. i M.J.wskazując, że działka [...]ma kształt nieregularny i w niektórych fragmentach jej szerokość wynosi maksymalnie 16,1 m. We fragmencie, na którym planują garaż nie przekracza ona 11,37 m. Nie można interpretować ww. przepisu odnosząc się jedynie do semantyki i wykładni językowej. Szerokość działki to określony wymiar poprzeczny, który w przypadku działki [...] jest zmienny i niesprawiedliwe jest uznanie, że cała działka [...] ma szerokość powyżej 16 m. Ponadto, ta cześć, na której zaprojektowano garaż ma symbol (MN/U), a pozostała cześć, na której skarżący planują budowę budynku mieszkalnego (MN). Skoro jedna działka może posiadać na różnych jej częściach inne klasy użyteczności, nie może w jednej części zostać traktowana jako działka wąska, skoro wynika tak z jej wymiarów. Krzywdzące jest zatem niezaklasyfikowanie działki [...] jako działki "wąskiej" i pozbawienie możliwości skorzystania z ww. wyjątku. Skarżący podnieśli, że w odwołaniu uczestniczki podważyły poprawność pomiarów i wskazały, że odległość budynku na działce [...] od granicy jest mniejsza niż 1,5 m. Na dowód czego wskazali, że odległość budynku od granicy działki nr [...] wynosi 70 cm, a nie 50 cm. Nie wspomniały jednak, że jest ona zmienna. W projekcie odległość garażu od granicy działki [...] wynosi 1,5m i żaden z organów nie zarzucił nieprawidłowości. Nie dostarczono zatem rzetelnych dowodów w tym zakresie. Nie wiadomo też, w jaki sposób garaż będzie znacząco - jak podkreślają uczestniczki - zakłócał korzystanie z ich nieruchomości. Będzie to garaż, a nie budynek szkodliwy czy uciążliwy. Skarżący podkreślili, że dołożyli wszelkich starań, żeby spełniał on wymogi bezpieczeństwa oraz był zgodny z przepisami, w tym odnoszących się do bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Co do zauważonych przez Wojewodę nieprawidłowości skarżący podali, że na rysunku PZT wskazano bramę i furtkę. Natomiast odnośnie braku dodatkowych danych wynikających ze specyfiki budynku, czy stopnia skomplikowania obiektu stwierdzili, że w tym przypadku one nie występują. Poinformowali, że w projekcie powierzchnia zabudowy została określona w tabeli na str. 34. Dalej przyznali, że zamiast wskazani, że działka jest niezadrzewiona, w opisie powinna znaleźć się informacja, że w miejscu projektowanego garażu działka jest niezadrzewiona. Co do braku określenia kategorii budynku pod względem bezpieczeństwa pożarowego oraz kategorii zagrożenia ludzi strony uzupełnili, że jest to kategoria PM. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), zadaniem Sądu było dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz trafności ich wykładni. Wskazana norma prawna ma przy tym zastosowanie zarówno do skarg wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.), jak i do sprzeciwów od decyzji przewidzianych w art. 64a p.p.s.a. Przedmiot kontroli Sądu była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która - stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) - została zaskarżona sprzeciwem. Sprzeciw – na mocy art. 64d § 1 p.p.s.a. - podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast zakres kontroli Sądu w tej sprawie wynikał z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest zatem środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje było uzasadnione przesłankami wskazanymi w art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy uznał za konieczne wydanie decyzji na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Niemniej art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia wprawdzie jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jednak czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (poz. wyroki NSA: z 23 marca 2021r. sygn. akt II OSK 521/21, LEX nr 3159748; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, CBOSA). Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się zatem do dwóch przesłanek: stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania - k.p.a. i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie zaś do § 2a art. 138 § 2 k.p.a. jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nienadającą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (zob. w tej materii m.in.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06). Podkreśla się również art. 138 § 2 k.p.a., znajduje zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w małym zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16 – CBOSA). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy decyzja organu I instancji jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak też w przypadku, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jest dotknięte brakami, które można uzupełnić na podstawie art. 136 k.p.a. Zasadą jest bowiem – w świetle art. 15 k.p.a. - że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja została wydana wbrew przesłankom określonym w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim nie można zgodzić się z organem II instancji, że nie było możliwe uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. uchybień: - nieoznaczenia na rysunku projektu zagospodarowania terenu wjazdu na działkę inwestycyjną (§ 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego), zważywszy, że został on oznaczony, nie podano natomiast jego szerokości; - nieokreślenia w części opisowej projektu zagospodarowania terenu danych wynikających ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego lub robót budowlanych (§ 8 ust. 2 pkt 8 cyt. rozporządzenia) oraz powierzchni zabudowy (§ 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia); - rozbieżności pomiędzy częścią opisową a rysunkową projektu zagospodarowanie terenu w zakresie istniejącego stanu zagospodarowania terenu (§ 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia), odnośnie drzewa przeznaczonych do zachowania oraz przeznaczonych do wycinki; - nieokreślenia kategorii budynku pod względem bezpieczeństwa pożarowego oraz kategorii zagrożenia ludzi (§ 209 ust. 1 i 2 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Zdaniem Sądu, uzupełnienie opisanych uchybień przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może być ona rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a taką dysponował w tej sprawie- zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest możliwe. Natomiast jeśli organ odwoławczy stwierdził brak zgodności projektowanej inwestycji z przepisem § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych, dokonując jego wykładni w kontekście niezachowania wymogu szerokości 16 m działki inwestycyjnej, powinien wydać decyzję reformacyjną stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rzeczą organu II instancji będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny Sądu. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję, a o kosztach orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.