VII SA/Wa 1313/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K.S. i K. D. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w W. na rzecz skarżących K. S. i K. D. kwotę 457 zł. (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2003 r., Nr 121, poz. 1137 ze zm.) - umorzył postępowanie w sprawie unieważnienia uzgodnienia w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego inwestycji SBM "[...]" z siedzibą przy al. K. w W., tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. D. na terenie działek nr. ew. [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wnioski grupy osób, właścicieli wyodrębnionych lokali wraz z udziałem w gruncie, w nieruchomości położonej w W. przy ul. D. oraz [...] [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W., którzy zwrócili się o zbadanie sprawy wpływu inwestycji realizowanej na działce przylegającej od strony południowej do działki D. na warunki dojazdu pożarowego do istniejącej na tej nieruchomości zabudowy wskazując, że projekt budowlany planowanej inwestycji został uzgodniony w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest w toku. Organ wskazał, że cyt. "dążąc do wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego" zebrał materiał dowodowy stanowiący podstawę do orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności uzgodnienia warunków ochrony przeciwpożarowej spornej inwestycji. Zapoznał się z warunkami dojazdu pożarowego (drogi pożarowej) do budynku przy ul. D. w oparciu o projekt budowlany na podstawie, którego zrealizowano inwestycję, z projektem budowlanym inwestycji SBM "[...]", odebrał od rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych – S. S. wyjaśnienia w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego kwestionowanej inwestycji. Ponadto, uzyskał stanowisko Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] w zakresie warunków dojazdu pożarowego do budynku D.. Organ stwierdził, że w świetle ww. materiału dowodowego zebranego w sprawie nie ma przesłanek do potwierdzenia, iż uzgodnienie projektu budowlanego dokonanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, mającym istotny negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego w zakresie określonym wnioskiem. Stan dojazdu pożarowego do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. D., w kontekście planowanej zabudowy działki od strony południowej, nie uległ zmianie w stosunku do warunków określonych w projekcie budowlanym, odbiorów technicznych realizowanych przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej oraz pozwolenia na użytkowanie. W toku czynności wstępnych organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] wyjaśnił okoliczności, dla których należało potwierdzić, iż drogą pożarową dla istniejącego budynku jest ulica osiedlowa od strony północnej (określona jako S.) z utwardzonym dostępem do klatek schodowych i wszystkich stref pożarowych, w tym lokali usytuowanych po przeciwległej stronie tej drogi. Powyższe znalazło potwierdzenie w okazanej przez spółdzielnię "[...]" dokumentacji projektowej oraz sporządzonej przez organ Państwowej Straży Pożarnej w 2004 r., jak również informacji samego organu dokonującego odbioru. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podkreślił też, że na podstawie analizy dokumentacji projektowej inwestycji będącej w posiadaniu organu architektoniczno-budowlanego, jak również wyjaśnień rzeczoznawcy w tym zakresie, stwierdza, że sporna "kondygnacja", określona w dokumentacji jako antresola, spełnia wymagania § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) i nie stanowi niezależnej kondygnacji, klasyfikującej budynek jako średniowysoki, zaś warunki lokalizacji budynku nie naruszają postanowień tych przepisów w zakresie § 271 ust. 4 i 5. Projekt budowlany zakłada podniesienie terenu od strony garażu budynku przy ul. D. w taki sposób, iż obecnie wystająca częściowo ściana zewnętrzna garażu będzie zlokalizowana w całości pod poziomem gruntu. Autorzy projektu wraz z rzeczoznawcą wyjaśnili również, iż przy określaniu minimalnych odległości od granicy działki (tj. 3 m od strony ściany pełnej) oraz od ściany zewnętrznej przedmiotowego budynku przy ul. D. uwzględnili również stopień przeszklenia jego ścian zewnętrznych. Reasumując organ pierwszej instancji stwierdził, że uzgodnienie projektu budowlanego planowanej inwestycji przylegającej od strony południowej do istniejącej zabudowy przy ul. D. w W. nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, stanowiący o istotnym wpływie inwestycji na sąsiadująca zabudowę, jak również mającą wpływ na warunki przeciwpożarowej samej inwestycji. Ponadto nie wpływa na zaprojektowane dla istniejącej zabudowy sąsiedniej warunki dojazdu pożarowego przyjęte na etapie projektowania i odbiorów technicznych. W decyzji nie wskazano czy organ orzekał w postępowaniu wszczętym na wniosek, czy też prowadzonym z urzędu. Decyzja ta została doręczona K. S. i K. A. D., ci zaś wnieśli odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego zapadła zaskarżona w sprawie decyzja organu drugiej instancji. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], wskazując art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 i § 15 ww. rozporządzenia - uchylił w całości decyzję i umorzył postępowanie w całości. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ przestawił przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stwierdził, że postępowanie administracyjne, prowadzone w trybie § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 121, poz. 1137 i z 2009 r. Nr 119, poz. 998) jest postępowaniem wszczynanym i prowadzonym przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej właściwego dla miejsca lokalizacji inwestycji nie na wniosek, lecz z urzędu, w przypadku stwierdzenia przez ten organ okoliczności, o których mowa w tym przepisie, tj. dokonania przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnienia projektu budowlanego obiektu budowlanego z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na dopuszczeniu rozwiązań projektowych, mających istotny negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego w związku z niespełnieniem wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach techniczno-budowlanych lub przeciwpożarowych, w szczególności mogących powodować zagrożenie życia ludzi. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, ze organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do wszczynania postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia omawianego projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej na podstawie zawiadomienia, uznanego za wniosek o wszczęcie postępowania. Następnie podkreślił, że cyt. "biorąc pod uwagę interes społeczny protest ten słusznie stał się przyczynkiem do zbadania sprawy przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w W. i rozpoznania, czy występują podstawy do omawianego unieważnienia". Kontynuując argumentację ww. stanowiska organ wskazał na przepis art. 28 k.p.a., w świetle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach taktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Zdaniem organu, w sprawach dotyczących unieważnień uzgodnień pod względem ochrony przeciwpożarowej projektów budowlanych strony powinny być określane w oparciu o art. 28 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 811/08). Projekt budowlany, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi załącznik do wniosku inwestora o pozwolenie na budowę i jest jednym z dokumentów, na podstawie których właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej wydają decyzję o pozwoleniu na budowę. Unieważnienie uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego przez właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w trybie § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej powoduje, że projekt budowlany, w oparciu o który wymienione powyżej organy wydają wspomnianą decyzję, nie spełnia wymagania, o którym mowa w § 4 tego rozporządzenia. Organ stwierdził, że unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej stanowi unieważnienie czynności, której dokonanie jest warunkiem koniecznym do uzyskania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z wymienionej w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane grupy osób wynika, że uczestnikiem procesu budowlanego, zgodnie z art. 17 tej ustawy, jest wyłącznie inwestor, do obowiązków którego należy zorganizowanie procesu budowy w całości, w tym zapewnienie opracowania projektu budowlanego. Zatem jedyną osobą posiadającą interes prawny w sprawie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej jest właśnie inwestor. Tym samym, uczestnikiem postępowania jest SBM "[...]", będąca inwestorem w procesie budowlanym, natomiast inne podmioty nie posiadają w tej sprawie interesu prawnego, zatem nie posiadają również przymiotu strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1601/12). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną powyżej decyzję wnieśli K. S. i K. A. D., dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 140, 143, 144 k.c. i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuznanie ich za stronę postępowania, mimo statusu właścicieli i współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości znajdującej się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji; 2) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez niezagwarantowanie w planowanej inwestycji spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i zignorowanie, iż projekt planowanej inwestycji SBM "[...]" w obszarze oddziaływania na sąsiednie nieruchomości w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sposób istotny zagraża bezpieczeństwu i uzasadnionym interesom osób trzecich, naruszając w sposób rażący § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 z późniejszymi zmianami) oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg przeciwpożarowych (Dz. U. z 2009 r. nr 124 poz. 1030) w związku z § 54 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych; 3) art. 77 § 1 oraz art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy wbrew obligacjom ich rozpatrywania w sposób wyczerpujący i zgodny z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa; 4) § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2003 r. nr 121 poz. 1137 ze zm.) w związku z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie w sprawie może toczyć się jedynie z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, chociaż o takiej ocenie nie zdecydowały zarzuty skargi. W zaskarżonej decyzji zawarto rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w sprawie. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania powtarzało to, które zapadło w decyzji organu pierwszej instancji, choć z innym uzasadnieniem. W ocenie Sądu, organ przed podjęciem zaskarżonej decyzji nie dokonał istotnego ustalenia - w jaki trybie zapadła decyzja organu pierwszej instancji, czy w postępowaniu wszczętym z urzędu, czy na wniosek. Organ pierwszej instancji nie wskazał, czy rozpoznał sprawę na wniosek, czy orzekał w postępowaniu wszczętym z urzędu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ocena trybu działania organu pierwszej instancji nie jest jednoznaczna. Stwierdzono, że organ nie miał podstaw do działania na wniosek, ale podkreślono też zasadność merytorycznego zbadania prawidłowości uzgodnienia, co można ocenić, jako aprobatę dla postępowania organ pierwszej instancji podjętego z urzędu (uzasadnienie - strona 4 akapit drugi od góry). Wyjaśnienie tej kwestii jest konieczne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, przez organ drugiej instancji. I tak, przy ustaleniu, że organ pierwszej instancji działał w postępowaniu wszczętym z urzędu i umorzył to postępowanie, wobec jego bezprzedmiotowości (w trybie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z § 15 ww. rozporządzenia), organ drugiej instancji miał obowiązek dokonania oceny, czy odwołanie pochodzi od stron postępowania. Podkreślmy, samo doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nie czyni z odbiorcy strony postępowania. Ocena, że odwołanie nie pochodzi od strony, z argumentacją jak w zaskarżonej decyzji, musiałaby skutkować umorzeniem nie całego postępowania, a tylko postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jeżeli odwołanie wniósł podmiot, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie pierwszoinstancyjne, a następnie organ pierwszej instancji wydał decyzję umarzającą to postępowanie. Ustalenie, że opisana powyżej decyzja organu pierwszej instancji - umarzająca postępowanie, zapadła w postępowaniu wszczętym na wniosek podmiotu, który nie miał przymiotu strony powinno, skutkować utrzymaniem w mocy tego rozstrzygnięcia. Z uzasadnieniem, jak w zaskarżonej decyzji, postępowanie podlegałoby także umorzeniu na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Reasumując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, będzie miał na uwadze wskazania sądu. Ustali tryb postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Następnie, prezentowaną ocenę przymiotu strony w tym postępowaniu odniesie albo do postępowania odwoławczego, albo do postępowania wszczętego przez organ pierwszej instancji. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145§ 1 pkt1 lit c , art. 152, art. 200 p.p.s.a.