VII SA/Wa 1319/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. G. i R. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. G. i R. G. - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] nakładającego solidarnie na M. G. i R. G. grzywnę w wysokości 3000 złotych (trzy tysiące) w celu przymuszenia do dokonania rozbiórki blaszanego obiektu o wymiarach zewnętrznych 3,50m x 6,00m zlokalizowanego na nieruchomości o nr ewid. gruntu [...] w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], nakazał inwestorom M. i R. G. dokonać rozbiórki blaszanego obiektu o wym. zewnętrznych 3,50 x 6,00m zlokalizowanego na działce o nr [...] przy ul. [...] w [...], wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Upomnieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...], organ powiatowy wezwał zobowiązanych M. i R. G. do wykonania w terminie 7 dni rozbiórki blaszanego obiektu, wynikającego z ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Z upływem pół roku organ powiatowy w dniu [...] listopada 2010 r. wystawił zobowiązanym tytuły wykonawcze Nr [...] i Nr [...]. Następnie, postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], organ powiatowy w [...] nałożył (na podstawie art. 119 § 2, art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) solidarnie na M. i R. G. grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 3000 złotych (słownie: trzy tysiące) z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego. Po przeprowadzeniu postępowania z wniosku M. i R. G., w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia organu powiatowego z dnia [...] marca 2012 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. Po rozpoznaniu zażalenia M. i R. G. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z argumentacją organu I instancji odnośnie braku przesłanek do stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia. Powołując się na przesłanki wskazane art. 156 § 1 k.p.a. organ odwoławczy omówił na czym polega postępowanie nieważnościowe. Przywołując treść przepisów art. 1a pkt 20, art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 2 i art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ wskazał, że żadna z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie wystąpiła w niniejszej sprawie wobec czego nie można stwierdzić nieważności kontrolowanego postanowienia o nałożeniu grzywny. Organ wskazał, że aktualnym właścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki - jest S. G. Stał się on właścicielem od dnia [...] grudnia 2009 r. (Księga Wieczysta nr [...]), tj. przed wydaniem decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Natomiast nakaz rozbiórki został skierowany do M. i R. G. jako inwestorów spornego obiektu. Biorąc to pod uwagę organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Zasadą jest bowiem, że to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponieść wszelkie koszty związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 925/12). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kierując uwagę na stanowisko doktryny prawa administracyjnego wskazał, że nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnej przepisów. Nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa. W związku z powyższym organ stwierdził, że badane rozstrzygnięcie organu powiatowego w [...] z dnia [...] marca 2012 r., nie zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie został naruszony także przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ jak powyżej wskazano, badane postanowienie zostało skierowane do osób będących stroną w sprawie. W przedmiotowej sprawie nie doszło również do wypełnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 5, 6 i 7 k.p.a., obligujących organ do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia niewykonalnego w dniu jego wydania i gdy jego niewykonalność ma charakter trwały, lub jeśli jego wykonalność wywołałaby czyn zagrożony karą oraz zawierającego wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów Skarżących organ wskazał, że pracownicy organu powiatowego w [...] kilkukrotnie przeprowadzali kontrolę wykonania obowiązku (ostatnia w dniu [...] listopada 2012 r.), w trakcie których, wbrew twierdzeniom Skarżących stwierdzono, że przedmiotowy obiekt nie został rozebrany. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów organ ponownie wyjaśnił, że tryb nadzwyczajny jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia ostatecznego ma na celu wyjaśnienie jego kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracyjny prowadząc postępowanie w trybie nadzorczym, działa jako organ kasacyjny, nie może więc w swoim postanowieniu rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Dlatego też zarzuty Skarżących dotyczące postępowania zakończonego badanym postanowieniem, nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, gdyż wykraczają poza jego zakres. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. złożyli M. G. i R. G. W skardze skarżący wskazali, że nie są właścicielami działki, na której stoi obiekt objęty nakazem, zatem postanowienie o rozbiórce jest niewykonalne. Właścicielem działki i obiektu jest ktoś inny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. którym organ odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nakładającego solidarnie na M. i R. G. grzywnę w wysokości 3000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, tj. rozbiórki blaszanego obiektu o wymiarach 3,50m x 6,00m. Przedmiotem kontroli organów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności było zatem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Kontrola Sądu ogranicza się zaś do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia nakładającego na skarżących grzywnę w celu przymuszenia. Zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie zapadło w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, wszczętym na wniosek strony, w toku którego organy zobligowane były do zbadania czy kontrolowane rozstrzygnięcie dotknięte jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym, będącym postępowaniem nadzwyczajnym mającym na celu eliminację z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych ciężką wadą, badaniu podlega nie każdy zarzut, a jedynie ten który zmierza do wykazania wystąpienia którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jest to o tyle istotne, że w tego rodzaju postępowaniu inne są obowiązki organu, który zobligowany jest wyłącznie do kontroli decyzji w aspekcie wystąpienia w niej przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. organ powiatowy w [...], nakazał inwestorom M. i R. G. dokonać rozbiórki blaszanego obiektu o wym. zewnętrznych 3,50 x 6,00m, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Wobec niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jako wierzyciel i organ egzekucyjny wystosował do M.i R. G. upomnienie, a po upływie pół roku w dniu [...] listopada 2010 r. wystawił tytuły wykonawcze zawierające klauzule o skierowaniu ich do egzekucji administracyjnej. Kolejno, w dniu [...] marca 2012 r. organ powiatowy w [...] wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Okolicznością bezsporną w sprawie jest zatem, że skarżący nie wykonali obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nakazującej rozbiórkę, pomimo skierowania do nich upomnienia. Obowiązkiem organu egzekucyjnego było więc wystawienie tytułu egzekucyjnego i skierowanie go do egzekucji administracyjnej w oparciu o art. 32 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo zatem, po ustaleniu nie wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., wdrożył postępowanie egzekucyjne. Prawidłowo określił przedmiot oraz osobę zobowiązaną do wykonania rozbiórki, a jako podstawę prawną wskazał przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość grzywny została określona na podstawie art. 121 § 4 i 5 cytowanej ustawy, który stanowi, iż w przypadku przymusu rozbiórki budynku lub jego części, grzywna to iloczyn powierzchni zabudowy podlegającej rozbiórce i 1/5 oceny m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, i została w sprawie niniejszej wyliczona na kwotę 3.000 złotych. Odnośnie zarzutu niewłaściwego określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku - rozbiórki, a zatem nałożenie na niewłaściwy podmiot również grzywny, zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 52 cytowanej ustawy wskazuje więc wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, iż rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzecznictwie, jak i w doktrynie, podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Tak więc zasadą jest, że to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponieść wszelkie koszty związane z wykonaniem rozbiórki (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2013 r. VIII SA/Wa 925/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2007 r., VII SA/Wa 1046/07; publ: www.cbois.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Rz 597/00, LexPolonica nr 354876; Z. Niewiadomski Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2007. str. 555; Mirosław Wincenciak LEX Komentarz do art. 52 ustawy - Prawo budowlane 2014 r.). W ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, że sprawcami samowoli są M. G. i R. G., zatem to do nich należało skierować nakaz rozbiórki, a w przypadku jej niewykonania -czyli jak w niniejszej sprawie- również grzywnę w celu przymuszenia. Reasumując należy wskazać, iż kontrolowane w toku postępowania nadzorczego postanowienie nie jest obarczone żadną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., która kwalifikowałaby je do wyeliminowania z obrotu prawnego, co prawidłowo ustaliły organy w postępowaniu nadzorczym. Mając na uwadze powyższe, wobec bezzasadności skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak wyroku.