VII SA/Wa 1321/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] w [...] jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej: Ministrem) z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...]. Zaskarżonym postanowieniem Minister, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku [...]" w [...], działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568 ze zm. – zwanej dalej: ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] Mocą tego ostatniego Minister, działając na podstawie art. 31 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił dopuszczenia "[...]" w [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie z odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] , przekazującej w depozyt pojazd: transporter opancerzony [...].z 1943 r. wydobyty z rzeki [...] k. [...] (powiat [...]), będący własnością Skarbu Państwa, muzeum rejestrowemu: [...] Muzeum Wojskowemu w [...]z siedzibą w [...]. Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł o przekazaniu w depozyt pojazdu: transportera opancerzonego [...] z 1943 r. wydobytego z rzeki [...] k. [...] (powiat [...]), będącego własnością Skarbu Państwa, muzeum rejestrowemu: [...]Muzeum Wojskowemu w [...] z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in. przedmiotowy pojazd został wydobyty z rzeki w 1996 r. i trafił do prywatnej kolekcji należącej do M i S K. W 1997 r. Prokuratura Wojewódzka w [...] wydała ostateczne rozstrzygnięcie co do własności transportera, która przysługuje Skarbowi Państwa. Dalej, przywołano art. 35 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazując, że miejscem przechowywania ww. pojazdu ma być [...]Muzeum Wojskowe w [...] z siedzibą w [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosło Muzeum [...] w [...] S i M K oraz [...] Muzeum Wojskowe w [...] z siedzibą w [...]. Pismem z dnia 23 stycznia 2014 r., na etapie postępowania odwoławczego dotyczącego ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., Fundacja "[...]" w [...] wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu podnosząc, że jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji (ochrona zabytków) i przemawia za tym interes społeczny, a mianowicie "fakt tego, co w sprawie przedmiotowego transportera dzieje się od 1996 r., czyli od 18 lat". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] Minister odmówił dopuszczenia ww. Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że nie zostały spełnione łącznie przesłanki wynikające z art. 31 § 1 k.p.a., albowiem Fundacja nie wykazała, aby za jej udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Minister wyjaśnił, iż będzie on występował wówczas, gdy organizacja społeczna będzie dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Fundacji, Minister utrzymując w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2014 r., podtrzymał stanowisko w nim wyrażone. Minister zauważył na wstępie, że wniosek o dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu należało rozpatrzyć w oparciu o przepisy art. 31 k.p.a. Wynika z nich, że organizacja społeczna może być dopuszczona do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wskazał, że wystąpienie Fundacji z wnioskiem mieściło się w jej celach statutowych, bowiem statut tej organizacji stanowi, iż jej celem jest podejmowanie działań w celu ochrony zabytków, zaś postępowanie dotyczy zapewnienia zabytkowi archeologicznemu trwałego przechowywania, prowadzenia inwentaryzacji i odpowiednich prac konserwatorskich oraz udostępniania zabytku w celach naukowych. Niemniej, jak dalej podniósł Minister, do spełnienia żądania opartego na przepisie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest spełnienie także drugiej przesłanki w postaci interesu społecznego przemawiającego za udziałem organizacji w postępowaniu. Stwierdził, iż ta przesłanka w analizowanym przypadku nie zaistniała. Wyjaśnił przy tym, że to do organizacji społecznej należy wykazanie zasadności udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w postępowaniu nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwne interesy. Organizacja powinna też wykazać na czym polega interes społeczny w jej udziale w danym postępowaniu, a w szczególności jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danym postępowaniu. Musi istnieć, jak przyjął organ, merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. W sprawie niniejszej, w ocenie Ministra, Fundacja żadnej z tych okoliczności nie wykazała. W jej wystąpieniach brak jest jakiegokolwiek odwołania się np. do przydatnej w sprawie wiedzy merytorycznej członków Fundacji w zakresie ochrony zabytków, jak i innych przekonujących argumentów w tej materii, a te przywołane wskazują jedynie na zainteresowanie się przedmiotem sprawy. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Ministra, Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Zarzuciła błędną i dowolną wykładnię art. 31 k.p.a. w przedmiocie interpretacji i zastosowania przepisu w zakresie pojęcia interesu społecznego. W uzasadnieniu skargi Fundacja podniosła, że pojęcie interesu społecznego jest niedookreślone, a w związku z tym powinno być skonkretyzowane przez organ w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, iż taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. W postanowieniu z dnia [...] lutego 2014 r. Minister nie wskazał jak rozumie ww. pojęcie, uczynił to dopiero w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r., tj. zbyt późno, aby umożliwić Fundacji odniesienie się do tego. Organ podał, że organizacja powinna wykazać swoje "kwalifikacje" do występowania w sprawie, na czym jednak owe "kwalifikacje" powinny polegać wprost nie wyjaśnił. Nie wyjaśnił również, na czym polegać ma merytoryczność powiązania, na którą wskazał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Przypomnieć na wstępie należy, iż kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczyła postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie własne tego organu z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie dopuszczenia [...] " w [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu z odwołania od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], przekazującej w depozyt pojazd: transporter opancerzony [...] z 1943 r. wydobyty z rzeki [...] k. [...] (powiat [...]), będący własnością Skarbu Państwa, muzeum rejestrowemu: [...] Muzeum Wojskowemu w [...] z siedzibą w [...]. Wskazane orzeczenia Ministra, zapadły w związku z wnioskiem skarżącej Fundacji, która w piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r. zwróciła się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, powołując się przy tym na art. 31 k.p.a. Stąd też sprawa wymagała oceny z uwzględnieniem przepisów tego artykułu. Oba ww. orzeczenia zapadły bowiem w trybie przewidzianym w art. 31 Kodeksu, a dokładnie – na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 tej ustawy. Dostrzec zatem należy, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak natomiast stanowi art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Jak wynika z powyższego, treść art. 31 § 1 k.p.a. uzależnia możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: a) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, przy czym nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji udziału w postępowaniu. O ile przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na jej cele statutowe nie budzi wątpliwości, o tyle pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Kryterium "interesu społecznego" stanowi bowiem kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym natomiast pozostaje, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 214). Konsekwentnie organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Stosując przywołaną regulację Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że spełniona została pierwsza przesłanka z art. 31 § 1 k.p.a., tj. żądanie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi Fundacji. Stanowisko to jest w ocenie Sądu prawidłowe i nie budzi wątpliwości, pozostaje również poza sporem w niniejszej sprawie. Jednocześnie, w wydanym orzeczeniu Minister uznał, że w niniejszej sprawie brak jest interesu społecznego, który przemawiałby za udziałem Fundacji w postępowaniu z odwołania od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przekazaniu pojazdu w depozyt wskazanemu Muzeum. W ocenie Sądu, stanowisko to również w pełni zasługuje na uwzględnienie. Opiera się bowiem na prawidłowej wykładani ww. przepisów, w tym zawartego w art. 31 § 1 Kodeksu pojęcia "interesu społecznego", a także na uwzględnieniu i odniesieniu się do tych okoliczności, które zostały podniesione w sprawie i w ocenie skarżącej Fundacji miały znaczenie w omawianym kontekście. I tak, rozwijając powyższe, wskazać należy, iż pojęcie "interesu społecznego" (użyte w art. 31 Kodeksu), nie zostało ustawowo zdefiniowane (na co słusznie zwrócono uwagę w skardze), co oznacza, że pojęciu temu treść nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Niemniej, wbrew argumentacji skargi, pojęcie to na potrzeby niniejszej sprawy zostało przez Ministra -w stopniu wystarczającym- zdefiniowane. Organ uczynił to nie tylko w zaskarżonym postanowieniu, ale również w postanowieniu go poprzedzającym z dnia [...] lutego 2014 r. Już w pierwszym postanowieniu zapadłym w sprawie Minister wskazał bowiem wyraźnie na to, iż interes społeczny będzie przemawiał za udziałem organizacji w postępowaniu, gdy organizacja będzie dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć, a w efekcie – gdy jej udział będzie przyczyniał się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Stanowisko to Minister podtrzymał w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r. wskazując ponownie na to, że organizacja powinna wykazać się posiadaniem odpowiednich kwalifikacji do występowania w danej sprawie. Wskazał więc w efekcie na to, iż wnioskująca o dopuszczenie do postępowania organizacja powinna wykazać istnienie merytorycznego powiązania między przedmiotem sprawy a jej osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami statutowymi. Taki sposób określenia pojęcia "interesu społecznego" na potrzeby niniejszej sprawy (z zakresu ochrony zabytków), Sąd w pełni podziela. Sąd zauważa przy tym, iż pojęcie interesu społecznego wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie, ale samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez organizację. Nie jest przy tym dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny (v. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 663/12, Lex nr 1217445). Na gruncie omawianych przepisów nie jest także dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08, Lex nr 549644). Sąd zauważa nadto, że to na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność jej uczestnictwa w postępowaniu. To organizacja społeczna występująca z żądaniem w trybie art. 31 Kodeksu, powinna starać się wykazać, że za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organizacja społeczna winna więc wykazać - konkretnie i szczegółowo - interes społeczny w postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego (na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym orzeczeniu). Natomiast organ administracji ma jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez organizację argumentacja uzasadnia dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Trzeba przy tym mieć na względzie, że ogólnikowość argumentacji nie stanowi braku wniosku o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. Stąd też zasadnicze znaczenie w tym postępowaniu miała treść pism Fundacji kierowanych do organu administracji; z pism tych wynika zaś jedynie tyle, że skarżąca wykazuje zainteresowanie przedmiotem sprawy – pojazdem, transporterem opancerzonym z 1943 r., wydobytym z rzeki [...] w 1996 r. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż samo postępowanie dotyczy przekazania ww. pojazdu w depozyt określonemu muzeum na zasadzie art. 35 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ww. pismach brak jest zaś jakiejkolwiek argumentacji o charakterze merytorycznym (poza przywołaniem przepisu prawa) w tej materii, brak także wskazania w nich, czy to na konkretne osiągnięcia Fundacji, członków Fundacji na tym polu, czy też na posiadanie przez tych ostatnich przydatnej w prowadzonym przez organ postępowaniu wiedzy. Samo wskazanie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że organ nie posiada odpowiedniej wiedzy merytorycznej co do przedmiotowego w sprawie znaleziska, w żaden sposób nie przekonuje co do udziału Fundacji w postępowaniu, bo stanowi jedynie polemikę z twierdzeniami organu (i jego kompetencjami) i nie świadczy o tym, że taką wiedzę posiadają członkowie Fundacji. W konsekwencji, w ocenie Sądu zaskarżone w sprawie orzeczenie należało uznać za prawidłowe, podjęte na podstawie analizy sprawy i w oparciu o prawidłową wykładnię ww. art. 31 Kodeksu. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.