VII SA/Wa 1326/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów wykonania ekspertyzy I. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 w części dotyczącej odsetek ustawowych; II. oddala skargę w pozostałej części; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1741/13, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (nazwaną postanowieniem) z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] zobowiązującą [...] Sp. z o.o. do wpłacenia kwoty 180 650 zł z tytułu kosztów wykonania ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie Międzynarodowych Targów [...]: 1. uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...], 2. zobowiązał [...] sp. z o.o. do zapłacenia kwoty 97 600 zł z tytułu kosztów wykonania ekspertyzy przez Politechnikę Wrocławską – Instytut Budownictwa, pl. Grunwaldzki 11 we Wrocławiu niezbędnej do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie Międzynarodowych Targów [...], wraz z odsetkami ustawowymi od dnia 11 lipca 2008 r. do dnia zapłaty, i podał nr konta bankowego. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją (nazwaną postanowieniem) z dnia [...] lipca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zobowiązał [...] Sp. z o.o. do wpłacenia kwoty 180 650 zł z tytułu kosztów wykonania ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie Międzynarodowych Targów [...]. [...] Sp. z o. o., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny [w Warszawie] wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2289/10, po rozpatrzeniu skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję GINB z dnia [...] września 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił zasadności zastosowania art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego; niezbędne było sporządzenie ekspertyzy w celu wyjaśnienia przyczyn katastrofy, jednakże organ w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn, dla których zlecił sporządzenie 2 ekspertyz: jednej przez Politechnikę Śląską a drugiej przez Politechnikę Wrocławską; co do zasady organ może zlecić więcej niż jedną ekspertyzę, jednakże w każdym wypadku musi uzasadnić przyczyny, dla których obciąża stronę kosztami więcej niż 1 ekspertyzy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. II OSK 2000/11, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od tego wyroku oddalił skargę kasacyjną, i podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nie wyjaśniono, dlaczego zlecono wykonanie więcej niż jednej ekspertyzy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1741/13, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o. o. na decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję. 3. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ drugiej instancji, stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego organ, o którym mowa w ust. 1 może zlecić na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zlecił Politechnice Śląskiej w Gliwicach oraz Politechnice Wrocławskiej wykonanie ekspertyz dotyczących "Analizy przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego przy ul. [...] w [...] na terenie Międzynarodowych Targów [...]" celem wyjaśnienia przyczyn i okoliczności powstania katastrofy. Organ stwierdził, iż mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Sądu z dnia 18 grudnia 2013 r. należało uchylić własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. zobowiązującą [...] sp. z o.o. do zapłaty kwoty 180 650 zł z tytułu kosztów sporządzenia dwóch ekspertyz, i zobowiązać [...] sp. z o.o. do wpłacenia kwoty 97 600 zł z tytułu kosztów wykonania ekspertyzy przez Politechnikę Wrocławską - Instytut Budownictwa, pl. Grunwaldzki 11 we Wrocławiu, niezbędnej do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej. Organ stwierdził, że zlecenie przedmiotowej ekspertyzy ze względu na skalę i rozmiar katastrofy, wielkość obiektu budowlanego, który uległ katastrofie, oraz stopień skomplikowania jego konstrukcji, było konieczne i niezbędne do ustalenia w sposób jednoznaczny i bardzo precyzyjny przyczyn katastrofy. Ekspertyza wykonana przez Politechnikę Wrocławską była poszerzona o badanie elementów zniszczonej konstrukcji dla potrzeb obu ekspertyz sporządzonych przez Politechnikę Wrocławską oraz Politechnikę Śląską. Politechnika Wrocławska przeprowadziła badania laboratoryjne, tj. w szczególności badania gatunku i wytrzymałości stali użytej do konstrukcji obiektu, badania jakości i wytrzymałości łączników (spoiny, śruby) stosowanych w elementach konstrukcyjnych hali oraz badania połączeń elementów konstrukcyjnych. Zatem, skoro ekspertyza Politechniki Wrocławskiej zawierała również dodatkowo w/w badania laboratoryjne, to koniecznym jest zobowiązanie [...] sp. z o.o. do wpłacenia kwoty 97 600 zł z tytułu kosztów wykonania ekspertyzy przez Politechnikę Wrocławską. Kwota ta wynika z umowy z dnia 24 lutego 2006 r. nr [...] zawartej pomiędzy Głównym Urzędem Nadzoru Budowlanego a Politechniką Wrocławską. W związku z powyższym, zdaniem organu, należało uchylić decyzję (nazwaną postanowieniem) Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. i zobowiązać [...] sp. z o.o. do wpłacenia kwoty 97 600 zł z tytułu kosztów wykonania ekspertyzy niezbędnej do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej. Zobowiązanie zapłaty odsetek ustawowych od dnia 11 lipca 2008 r. do dnia zapłaty kosztów ekspertyzy organ uzasadnił twierdząc, że z uwagi na okoliczność, że strona skarżąca nie wyrażała zgody na zwrot kosztów stanowiących równowartość kosztów dwóch zleconych do opracowania ekspertyz, natomiast niesporne pomiędzy stronami było to, że zobowiązana Spółka powinna była zwrócić równowartość kosztów jednej z ekspertyz, [...] sp. z o.o. została zobowiązana do zwrotu kosztów jednej ekspertyzy w dacie wydania przez organ rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2008 r. Tym samym, zdaniem organu, spór mógłby ewentualnie dotyczyć zwrotu równowartości drugiej ekspertyzy, natomiast skarżąca pozostaje w zwłoce z zapłatą należnej kwoty w wysokości 97 600 zł od dnia 11 lipca 2008 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki, że zobowiązanie strony do uiszczenia kosztów przedmiotowych ekspertyz nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej organ zauważył, że Sąd Apelacyjny w Katowicach I Wydział Cywilny w postanowieniu z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt I A Cz 345/08 przesądził, że sprawa kosztów przedmiotowych ekspertyz nie jest sprawą cywilną ani w materialnoprawnym ani w formalnoprawnym znaczeniu, i podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 16 marca 2010 r. II OSK 879/09, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2289/10. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 78 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na nałożenie na [...] Sp. z o. o. obowiązku pokrycia całości kosztów wykonania przedmiotowych ekspertyz organ zauważył, że zgodnie z tym przepisem, kosztami ekspertyzy może być obciążony inwestor, właściciel lub zarządca nieruchomości. Nałożenie na zarządcę nieruchomości obowiązku uiszczenia kosztów ekspertyz nie przesądza, że właściciel nieruchomości nie może partycypować w kosztach wykonania ekspertyzy, jednakże kwestia wzajemnych rozliczeń pomiędzy zarządcą a właścicielem nieruchomości nie jest rozstrzygana decyzją administracyjną, bowiem jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Zdaniem organu, podnoszony zarzut naruszenia art. 86 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, co również podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. II OSK 2000/11. Organ stwierdził również, że pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżącą spółkę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]; zarzucając naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności przyczyn obciążenia kosztami sporządzenia ekspertyzy dotyczącej przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego w dniu 28 stycznia 2006 r.; 2) art. 78 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zobowiązanie [...] Sp. z o.o. do pokrycia kosztów ekspertyzy sporządzonej przez Politechnikę Wrocławską w przedmiocie przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego w dniu 28 stycznia 2006 r., w sytuacji gdy nie było to niezbędne dla ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej, z uwagi na toczące się w przedmiocie przyczyn katastrofy śledztwo; 3) art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez określenie w sentencji zaskarżonej części decyzji, iż skarżąca obowiązana jest do zapłaty odsetek ustawowych od dnia 11 lipca 2008 r., przy jednoczesnym braku wskazania podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia – - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. oraz w piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. – załącznik do protokołu rozprawy - strona skarżąca cofnęła skargę w zakresie, w jakim domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w punkcie pierwszym, a w pozostałym zakresie podtrzymała skargę – punkt drugi skargi, i wniosła o uchylenie punktu drugiego zaskarżonej decyzji. Podniosła również zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 139 w związku z art. 127 § 3 kpa z uwagi na wydanie decyzji na niekorzyść strony składającej odwołanie. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1741/13, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (nazwaną postanowieniem) z dnia [...] lipca 2008 r. zobowiązującą [...] Sp. z o.o. do wpłacenia kwoty 180 650 zł z tytułu kosztów wykonania ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie Międzynarodowych Targów [...]: 1. uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., 2. zobowiązał [...] sp. z o.o. do zapłacenia kwoty 97 600 zł z tytułu kosztów wykonania ekspertyzy przez Politechnikę Wrocławską – Instytut Budownictwa, pl. Grunwaldzki 11 we Wrocławiu niezbędnej do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie Międzynarodowych Targów [...], wraz z odsetkami ustawowymi od dnia 11 lipca 2008 r. do dnia zapłaty, i podał nr konta bankowego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. 3.1. Stwierdzić należy, że zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (v. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza tę granicę narusza zasadę dwuinstancyjności (v. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, s. 80 i nast.). Zgodnie z art. 107 § 3 kpa decyzja administracyjna powinna zawierać, m. in. oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie. Podstawa prawna nie może ograniczać się tylko do przepisów kpa, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy. Podstawę prawną decyzji stanowią w zasadzie przepisy tzw. materialnego prawa administracyjnego, a przepisy kpa stanowią podstawę prawną jedynie do rozstrzygania kwestii procesowych. Podkreślić należy, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów kpa, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania (v. tamże, s. 411, 414). To samo odnosi się do sytuacji – tak jak w niniejszej sprawie – gdy ten sam organ ponownie rozpoznaje sprawę. 3.2. Jak wynika z akt sprawy, w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał [...] Sp. z o.o. do wpłacenia kwoty 180 650 zł z tytułu kosztów wykonania obu ekspertyz, natomiast po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uchylił własne rozstrzygnięcie dotyczące kosztów obu ekspertyz, i zobowiązał [...] sp. z o.o. do zapłacenia kwoty 97 600 zł z tytułu kosztów wykonania jednej ekspertyzy, jednakże z odsetkami ustawowymi od dnia 11 lipca 2008 r. do dnia zapłaty, o czym nie rozstrzygnął w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym. Oznacza to zatem, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył określoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, naruszył również art. 139 kpa, bowiem wydał orzeczenie na niekorzyść strony wnoszącej o ponowne rozpoznanie sprawy, zobowiązując [...] sp. z o.o. do zapłaty odsetek ustawowych, chociaż działając jako organ pierwszoinstancyjny o odsetkach nie rozstrzygał. W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał podstawy materialnoprawnej swojego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie odsetek ustawowych. Podkreślić należy, że nie jest wystarczające wskazanie w odpowiedzi na skargę, że podstawą zaskarżonego orzeczenia jest art. 481 kc. Podstawa materialnoprawa decyzji powinna być powołana w decyzji, co jednoznacznie wynika z art. 107 § 1 kpa. IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi, jak również wyroki sądów wydane w przedmiotowej sprawie, bowiem zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. VI. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.