VII SA/Wa 1327/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), asesor WSA Anna Milicka - Stojek, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym oddala skargę I. Decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], Prezydent m.[...], działając na podstawie art. 40f ust. 1, art. 24 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm. dalej Pgik), odmówił udostępnienia D. W. (Skarżący), informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dla m.[...], w formie wypisów z rejestru gruntów w postaci papierowej dla działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Organ wyjaśnił, że pomiędzy nim a D. W., zaistniał spór, o którym mowa w art. 40f ust. 1 Pgik, dotyczący zakresu udostępnianych materiałów zasobu. Wskazał również na art. 24 ust. 5 pkt 3 Pgik, zgodnie z którym, starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Między normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny, a sytuacją danego podmiotu musi zachodzić bezpośredni związek. Interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. O istnieniu interesu prawnego nie decyduje jedynie wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Interes faktyczny nie jest tożsamy z interesem prawnym. W ocenie organu, żądane przez Wnioskodawcę dane podmiotowe z ewidencji gruntów i budynków podlegają ochronie zgodnie z art. 24 ust. 3 Pgik. Analiza wniosku z 18 września 2021 r., podtrzymanego w rozmowie telefonicznej z 8 września 2021 r. oraz pismem z 28 września 2021 r., nie pozwala na uznanie, że wnioskodawca wykazał swój osobisty, aktualny i konkretny interes prawny do uzyskania danych podmiotowych i przedmiotowo-podmiotowych z operatu ewidencyjnego, dotyczących działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], a jedynie interes faktyczny. Brak interesu prawnego jest samodzielną i wystarczającą przyczyną odmowy wydania dokumentu z operatu ewidencyjnego, zawierającego dane podmiotowe. II. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ Wojewódzki podzielił argumentację organu I instancji podkreślając, że jakkolwiek pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowania zarówno w Pgik, jak również w k.p.a., to jednak w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie dominuje pogląd, że źródłem interesu prawnego jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, a także aktualny. Badanie interesu prawnego wnioskodawcy opiera się zatem na sprawdzeniu ww. przesłanek w kontekście przytoczonego przepisu prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 24 ust. 5 pkt 1, 2 i 2a. Z tych względów udostępnienie żądanych dokumentów, może nastąpić po wykazaniu przez niego interesu prawnego. Powołując się na interes prawny, wnioskodawca powinien wskazać przepis prawa materialnego, na podstawie którego jest uprawniony do żądania udostępnienia danych. Skarżący uzasadnił swój wniosek faktem, że działki przez niego wskazane stanowią pas drogowy drogi publicznej, a także tym, że przy tej drodze mieszka. Zarówno podnoszone argumenty, jak też dokumenty przedłożone przy piśmie z dnia 28 września 2021 r. nie potwierdzają interesu prawnego wnioskodawcy, ale świadczą jedynie o jego zainteresowaniu kwestiami własności przedmiotowych działek. III. Skargę na powyższą decyzję wywiódł D. W., kwestionując je w całości, zarzucając jej rażące łamanie praw obywatela zagwarantowanych w Konstytucji RP, a w szczególności w art. 1, art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 3, art. 54 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i art. 75 ust. 1. Ponadto, nie został uznany jego interes prawny. Organ pominął również interes publiczny i społeczny oraz interes faktyczny wynikających z wszelkich praw obywatela dotyczących "dróg publicznych", które są utrzymywane ze środków publicznych, a dokładnie z podatków. Jak wyjaśnił, wiedząc, że część działek wymienionych we wniosku nie stanowi własności samorządu (wbrew prawu), Skarżący stwierdził, że starał się zwrócić uwagę organowi o nieprawidłowościach w zapisach ewidencyjnych. Oczywiście organ nie przyjął wyzwania i ograniczył się do odmowy informacji z ewidencji gruntów, a w uzasadnieniu podał brak interesu prawnego. Ten argument został podtrzymany przez organ wyższego stopnia, bez jakiejkolwiek wzmianki o zaistniałych nieprawidłowościach poruszanych w wystąpieniach Skarżącego. Strona powołała się również na swoje wystąpienie do Rady Miasta [...], jak również na Porozumienie" wraz z załącznikiem nr 3 zawarte 16 marca 2007 r. z Prezydentem m.[...], które gwarantowało pełną dostępność działki siedliskowej o numerze ew. [...] z obrębu [...] do ul. [...]. Zawierając porozumienie Skarżący oraz jego siostra, byli przekonani, że działki drogowe "dr" o numerach ew. [...] i [...] z obrębu [...], należą do m.[....]. Zamierzenia inwestycyjne dla działki o numerze ew.[...] z obrębu [...] sięgają roku 2002. W tym celu, na przełomie maja i czerwca 2002 r. została przekazana miastu działka o numerze ew. [...] z obrębu [...], która była ogrodzona, stał tam budynek gospodarczy i część szklarni. Skarżący wskazał, że wycofał się z zasadnych skarg do SKO w W. i WSA w Warszawie, co do decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...] w [...] oraz decyzji odmawiających wydania warunków zabudowy dla wcześniejszych inwestycji. To z inicjatywy m.in. Skarżącego powstała droga serwisowa z parkingami dla obsługi komunikacyjnej m.in. działki [...] i tymczasowa pętla autobusowa o numerach [...], [...] i [...]. Wszystko to dokonało się w dobrej wierze, co do planów inwestycyjnych i dostępności działki [...] do ul. [...]. Wprawdzie porozumienie zostało podpisane przez siostrę Skarżącego, ale to on był koordynatorem działań inwestycyjnych i inicjatorem prowadzonych rozmów/negocjacji z Urzędem Dzielnicy [...] m.[...]. Kilka miesięcy po zawarciu porozumienia, Skarżący wraz z siostrą wystąpił ponownie z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, tym razem na zabudowę wielorodzinną z usługami na parterze i podziemnym garażem. W tym celu zostały poniesione nakłady na wstępne projekty i uzyskanie warunków przyłączeniowych mediów (gaz, prąd, woda i kanalizacja bytowa) dla potrzeb uzyskania przyszłych warunków zabudowy. Przedłożył również prawomocną decyzję Nr [...] i [...] o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2008 r. z załącznikami nr 1 i 2, które są kontynuacją porozumienia oraz umowę użyczenia nieruchomości z 17 października 2005 r., potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Dokumenty te uwiarygodniają jego zdaniem interes prawny w niniejszym postępowaniu. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest niezasadna. Należy przede wszystkim wskazać, że co do samej zasady, informacje zawarte w operacie ewidencyjnym prowadzonym przez służby geodezyjne, są jawne, o czym stanowi art. 24 ust. 2 Pgik. Niemniej jednak nie jest to jawność niczym nieskrępowana, dostępna każdemu "od ręki", bowiem prawodawca określił ograniczenia w dostępie do danych zawierających dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik. Stosownie więc do treści art. 24 ust. 5, wydanie takich informacji nastąpić może tylko na żądanie właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis, a także organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis, operatorów sieci, w rozumieniu ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz operatorów systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego, w rozumieniu ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Ustawodawca przewidział także możliwość udostępnienia owych danych również i innym podmiotom, niż wyżej wymienione, jednakże powiązał to z interesem prawnym, który musi po ich stronie istnieć. Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4198/18, w sytuacji, gdy przedmiot żądania wkracza w sferę informacji o konkretnym podmiocie (a tak jest w tej sprawie - przyp. Sądu), to wniosek taki ma charakter przedmiotowo-podmiotowy, podlegając regułom ustalonym w art. 24 ust. 5 Pgik. Tym samym, już chociażby uzyskanie z ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej prowadzi do niczym nieograniczonego dostępu do danych w niej zawartych, które obejmują również dane osobowe właściciela nieruchomości. W tych warunkach, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Pgik, wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla jego wykazania należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania - tak NSA w wyroku z 19 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1062/09. Sąd wyjaśnia, że istnienie interesu prawnego wynikać musi z przepisu prawa, bądź zdarzenia prawnego, które statuują uprawnienie do zrealizowania prawa wglądu w dane ewidencyjne. Należy zatem, w celu realizacji swego prawa, wskazać przepis prawa materialnego, zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania, względnie wylegitymować się np. wezwaniem Sądu, do przedłożenia konkretnych dokumentów z ewidencji gruntów, niezbędnych w procesie orzekania w sprawie zawisłej przed sądem. Inaczej mówiąc, o interesie prawnym mówimy wówczas, gdy wykazać można istniejący związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną określonego podmiotu prawa. Jako oczywiste należy przy tym traktować to, że wykazanie tej przesłanki obciąża Stronę wnioskującą o wydanie danych, a nadto, interes takiej osoby winien być indywidualny, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i znajdujący podstawę w przepisach prawa materialnego. Powoływane przez Stronę uzasadnienie występowania interesu prawnego nie spełnia tego wymogu. Po pierwsze, płacenie podatków z których utrzymywane są m.in. drogi publiczne (wniosek dotyczy działek ujętych jako użytek "dr"), nie stanowi o istnieniu interesu prawnego po stronie Skarżącego. Sąd podkreśla, że każdy obywatel jest zobowiązany do uiszczania danin publicznych, które są bezzwrotne i nie powodują powstania swoistego ekwiwalentu świadczeni po stronie państwa, przejawiającym się w jakimkolwiek uprawnieniu podatnika np. do żądania dostępu do dokumentacji ewidencyjnej. Podobnie jest ze względu na publiczny charakter dróg, które jak Skarżący słusznie wskazuje, winny stanowić własność właściwego podmiotu (skarbu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). Po drugie, powołane w skardze przepisy Konstytucji RP, również nie są wzorcem uzasadniającym istnienie interesu prawnego po stronie Skarżącego. Wymienione normy konstytucyjne, ujęte w art. 1 (Polska jako dobro wspólne), art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 32 ust. 1 i 2 (zasada równości i zakaz dyskryminacji), art. 51 ust. 3 (prawo ochrony danych osobowych), art. 54 ust. 1 (wolność słowa), art. 61 ust. 1 i 2 (prawo dostępu do informacji publicznej), art. 64 ust. 1 (prawo własności, inne prawa majątkowe, prawo dziedziczenia), art. 75 ust. 1 (zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych), nie ustanawiają prawa Skarżącego do żądania uzyskania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów. W szczególności należy wskazać, że art. 51 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje, że każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Jest oczywiste, że żądne dane nie dotyczą Skarżącego. Również w ramach prawa dostępu do informacji publicznej Skarżący nie może formułować tezy, że przysługuje mu prawo do uzyskania wypisów z ewidencji, bowiem kwestie te są kompleksowo uregulowane w Pgik. Po trzecie, jak wynika z analizy wypowiedzi Skarżącego, także tej mającej miejsce na rozprawie, w istocie może chodzić o pewne problemy, jakie Strona napotyka w ramach realizacji planów zabudowy na gruntach leżących przy działkach objętych wnioskiem, z uwagi na potrzebę zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ta okoliczność mogłaby być uzasadnieniem interesu prawnego ale jedynie wówczas, gdyby toczyło się jakiekolwiek postępowanie w tym zakresie, w którym organ lub sąd zobowiązałby Stronę do przedłożenia wypisów z ewidencji tych działek. Tymczasem brak jest dowodów, nawet pośrednio wskazujących, na tego rodzaju sytuację. W konsekwencji należy uznać, że organy dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania art. 24 ust. 5 pkt 3 Pgik, słusznie przyjmując, że Skarżący nie ma interesu prawnego, a zatem wydanie wypisów z ewidencji gruntów nie jest możliwe. Strona była wzywana do wykazania tej przesłanki, czemu nie uczyniła zadość. Końcowo i niejako na marginesie rozważań Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r . o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Jeżeli więc wskazywany przez Skarżącego fragment ul. [...], pomimo takiego obowiązku i zliczenia go w drodze uchwały, do kategorii dróg gminnych, nie stanowi własności właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to co do zasady możliwe jest kwestionowanie uchwały podjętej w tym zakresie (zaliczenia do kategorii dróg), co jednak również musi się wiązać z posiadaniem przesłanki interesu prawego. Stosowne kroki prawne może podjąć również prokurator jak organ ochrony prawa. W tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), oddalił skargę.