VII SA/Wa 1337/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Remontowo-Montażowego S. S.A. z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r., [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 i art. 144 k.p.a. - ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267) po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa Remontowo-Montażowego "S." S.A., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r., znak: [...] utrzymał w mocy własne postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 1997r., znak: [...] Wojewoda N. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 1997r., znak: [...], nakazującą K. W. w terminie do dnia 15 lipca 1997 r. rozbiórkę: 1) budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi (oczyszczalnią ścieków, studnią), z pozostawieniem zachodnich ścian i stropu wcześniej istniejącego budynku, 2, wybudowanych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w Z. przy ul. G. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 1120/97 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. stwierdził nieważność decyzji Wojewody N. z dnia [...] maja1997r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 1997r. w części orzeczonego terminu rozbiórki, uchylił ww. decyzje w części dotyczącej budynku mieszkalnego, w pozostałej części skargę oddalił. Następnie w związku z wnioskiem Przedsiębiorstwa Remontowo-Montażowego "S." S.A. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody N. z dnia [...] maja 1997r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 1997r., w części nakazującej rozbiórkę muru oporowego żelbetowego od strony północnej przy drodze, altany drewnianej wraz z tarasem, muru oporowego przy altanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody N. z dnia [...] maja 1997r., znak: [...]. W związku z wnioskiem Przedsiębiorstwo Remontowo-Montażowe "S." S.A. o ponowne rozpoznanie sprawy zapadło zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na to, że zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wyrok z dnia 28 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 1120/97 Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, stwierdzający nieważność decyzji Wojewody N. z dnia [...] maja 1997r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 1997r. w części orzeczonego terminu rozbiórki, uchylający w/w decyzję w części dotyczącej budynku mieszkalnego, w pozostałej części skargę oddalający. Organ zauważył, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i oddalając skargę na decyzję przesądza o jej zgodności z prawem, tzn. o zgodności ustalonego stanu faktycznego i dokonanej do niego subsumcji stanu prawnego. Opisany powyżej wyrok stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09 (LEX nr 530338), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Jakkolwiek na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), art. 157§ 3 k.p.a. został uchylony, to jednakże jego rolę w obecnie obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61a 1 k.p.a., na podstawie którego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z sytuacją normowaną w art. 61a k.p.a. mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z uwagi na wydany uprzednio wyrok należało odmówić wszczęcia postępowania na wniosek Przedsiębiorstwa Remontowo-Montażowego ".S." S.A. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody N. z dnia [...] maja 1997r., znak: [...]. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdza się, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Ponieważ przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji Wojewody N. z dnia [...] maja 1997r., znak: [...], o czym przesądził ww. wyrok. Przedstawiona ekspertyza techniczna z października 2012r., która wg skarżącego jest nową okolicznością sprawy, dotyczy stanu istniejącego obecnie, więc nie ma możliwości, aby mogła ona rzutować na prawidłowość decyzji Wojewody N. z dnia [...] maja1997r., gdyż nie uwzględnia ona stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie wniosło Przedsiębiorstwo Remontowo-Montażowe S. S.A. w S., dochodząc uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a to: art. 156 § 1 pkt. 6 k.p.a. — poprzez przyjęcie (pomimo braku regulacji odpowiadającej treści art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.), że okoliczność, iż wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą musiała istnieć na dzień wydania decyzji, a nie mogła powstać później; art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie orzeczenia o charakterze proceduralnym w sytuacji, gdy organ dokonał merytorycznej oceny zasadności żądania stwierdzenia nieważności, poprzez stwierdzenie, iż "przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji Wojewody N. z dnia [...] maja 1997r.", art. 7 k.p.a. - poprzez odstąpienie od przeprowadzenie dowodu, który mógłby rozstrzygnąć, czy stan niemożności legalnego wykonania rozbiórki, stwierdzony w ekspertyzie prywatnej, jest tożsamy lub różny od stanu na dzień 22 maja 1997 r., który to stan organ uznał za jedyny relewantny dla oceny zasadności wniosku skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie zaskarżone i poprzedzające je postanowienie odpowiadają przepisom prawa. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było ustalenie, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była przedmiotem sądowej kontroli. Okoliczność ta, jak prawidłowo uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych. Zagadnienia tego dotyczy powołana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Zgodnie z powołaną uchwałą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Zauważyć należy, iż sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Z tego względu sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem sądu, szczegółowo powyżej opisanego, w którym Sąd wypowiedział się o legalności decyzji, w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 - dalej p.p.s.a.), zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej. Tym samym rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać za zgodne z prawem. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi. Wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 k.p.a., a ten jak omówiono to powyżej mógł stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie. Nie doszło też do naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. i zasady postępowania opisanej w art. 7 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym organ bada decyzję na datę jej wydania i nie znajduje uzasadnienia przeprowadzenie dowodu, co do wad nieważnościowych i tego jak te kształtowały się na przestrzeni lat. Wada nieważnościowa, która została przewidziana w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. była przedmiotem sądowej kontroli, jak i inne przesłanki nieważnościowe, o czym wyżej. Dodatkowo wskazać należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. jest sformułowany z użyciem trybu warunkowego, a jego celem jest stwierdzenie skutku prawnego, który powstanie w przypadku podjęcia działań. Jak podkreślają komentatorzy w zasadzie przepis art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. jest przepisem martwym, bowiem w praktyce decyzji dotkniętych określoną w nim wadą w ogóle się nie spotyka. I też zgłoszone zastrzeżenia, co do możliwości wykonania nakazu rozbiórki nie noszą znamion ww. przepisu. Okoliczność, że wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą, jest szczególna postacią niewykonalności prawnej i dotyczy sytuacji, gdy karą zagrożony jest sam fakt przystąpienia do realizacji przedsięwzięcia. Rozpoczęcie rozbiórki w oparciu o decyzję nie stanowiło czynu zagrożonego karą, co przesadza o niezasadności wskazanego zarzutu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).