VII SA/Wa 134/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk ( spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi U. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę I. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na U. C. (dalej jako Skarżącą) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wybudowaniu krat balkonowych w lokalu nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w [...], poprzez przeniesienie istniejącej kraty z balustrady loggii na cofnięte ściany budynku wydzielające loggię - w terminie dwóch miesięcy, od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna. II. Wobec niezrealizowania dobrowolnie w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku, PINB w [...] decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., nakazał Skarżącej rozbiórkę krat mocowanych do balustrady loggii lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu przypomniano dotychczasowy przebieg sprawy wskazując, że kraty balkonowe zamontowane w lokalu nr [...] naruszają § 300 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Organ przywołał również własną decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...], która nie została wykonana, co potwierdziły czynności kontrolne przeprowadzone 14 lipca 2020 r. Ze względu na powyższe zdaniem PINB zasadne jest nakazanie Skarżącej rozebrania kraty mocowanej do balustrady loggii lokalu nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w [...]. III. Po rozpatrzeniu odwołania U. C. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PINB. Wyjaśnił, że zgodnie z pismem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z 7 lipca 1993 r. skierowanego do lokatorów lokalu nr [...] – U. i R. C., otrzymali oni zgodę na montaż kraty okiennej i balkonowej wyłącznie od strony wewnętrznej lokalu (por. pismo Spółdzielni z 4 marca 2015 r.). W dacie instalacji krat obowiązywała ustawa Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisy wykonawcze do niej, które przewidywały obowiązek uzyskania zgody na realizację ww. robót budowlanych. Przepisy P.b. z 1974 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie zwalniały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę/dokonania głoszenia wykonania krat na obiekcie budowlanym. Analiza akt sprawy potwierdza, że zgody takiej nie uzyskano, a ponadto nie uzyskano zgody spółdzielni na instalowanie krat od strony zewnętrznej lokalu, tj. na balustradach loggii. W świetle dokonanych ustaleń PINB zasadnie zdaniem [...]WINB zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., wydając decyzję z [...] czerwca 2018 r. nr [...]. W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku, PINB zasadnie wydał na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. zaskarżoną odwołaniem decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowych krat mocowanych do balustrady loggii lokalu nr [...]. [...]WINB podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 2 P.b. w ramach której organ dokonuje oceny, czy obowiązek nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. został wykonany. Organ odwoławczy nie ma możliwości oceny prawidłowości obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., a do tego w istocie sprowadzają się argumenty odwołania. Wbrew jednak twierdzeniom odwołania, Spółdzielnia poprosiła o podjęcie działań w sprawie krat na balkonie w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] podkreślając ich niezgodność z prawem i zgodą Spółdzielni. Mając na uwadze powyższe [...]WINB wywiódł wniosek, że brak jest zgody spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w częściach wspólnych budynku, przy czym kwestia ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. IV. Skargę na powyższą decyzję wniosła U. C. kwestionując ją w całości. Rozstrzygnięciu [...]WINB zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w przedmiotowej sprawie organ postąpił w następujący sposób: Kraty zainstalowane w otworach okiennych lokalu mieszkalnego nr 1 oraz na balustradzie loggii nie naruszają wymogów § 300 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych, zgodnie z którymi kraty zewnętrzne, zastosowane w otworach okiennych i balkonowych, powinny być wykonane w sposób zapobiegający możliwości wspinania się po nich do pomieszczeń położonych na wyższych kondygnacjach. Ponieważ instalacja krat zewnętrznych została wykonana w sposób uniemożliwiający wspinanie się, ponadto tego typu prace należą do nieskomplikowanych robót budowlanych i nie widzę potrzeby żądania żadnych ocen lub ekspertyz technicznych. Wobec powyższego można stwierdzić brak podstaw do orzekania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 P.b. W ocenie Skarżącej doprowadzenie samowolnie wykonanej instalacji krat do stanu zgodnego z prawem nie wymaga nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Dlatego nie było podstaw do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 P.b. Dalsze prowadzenie postępowania jest zatem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Skarżąca dodała, że roboty budowlane polegające na samowolnym zainstalowaniu ww. krat zewnętrznych jako nieuchybiające żadnym innym przepisom budowlanym i warunkom technicznym należy uznać za zalegalizowane, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że: zarówno organ I instancji jak i organ II instancji zastosowały dowolną ocenę sytuacji wygodną do wydania decyzji niekorzystnej dla Skarżącej. Organy nie wzięły pod uwagę tego, że właściciel lokalu może bez zgody spółdzielni mieszkaniowej wykonać w swoim lokalu te prace remontowe, które nie dotyczą nieruchomości wspólnej, a sam fakt, że mają być wykonane w obrębie lokalu członka spółdzielni mieszkaniowej nie wyklucza, że mogą dotyczyć nieruchomości wspólnej. Nieruchomością wspólną są pozostałe po wyodrębnieniu lokali grunt oraz te części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli. Czasami trudno jest ustalić granice między nieruchomością wspólną, a własnością indywidualną, zwłaszcza jeżeli chodzi o takie elementy jak instalacje, kanały, balkony lub loggie, wówczas okoliczności konkretnego przypadku (np. sposób korzystania, koncepcja architektoniczna budynku, wliczenie do powierzchni użytkowej lokalu, ponoszenie kosztów utrzymania) decydują o zaliczeniu ich do części wspólnych, bądź do urządzeń stanowiących własność członka spółdzielni. Strona nadmieniła, że jest właścicielem lokalu od 28 lat, w skład tego lokalu wchodzi również loggia, której jest jedyną właścicielką i jest przeznaczona tylko i wyłącznie do jej użytku i to od Skarżąca od lat ponosi koszty jej utrzymania łącznie z kosztami remontów i bieżących napraw, a zamontowane w niej kraty w żaden sposób nie ingerują w nieruchomość wspólną; 3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ II instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania artykułu 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a w każdym przypadku o orzeczenie o kosztach. Zdaniem Skarżącej organy prowadziły postępowanie w sposób subiektywny i jednostronny będąc ukierunkowanymi tylko i wyłącznie na wydanie decyzji niekorzystnej, bazując na nieświadomości prawnej Strony, oraz na tym, że jest ona osobą niezamożną i nie stać jej na ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] mieszka od 28 lat, jest jego właścicielem, a loggia przynależna do tego lokalu stanowi jego integralną część, a kraty na niej są zamontowane już od 26 lat i dopiero od niedawna zaczęły komuś przeszkadzać. Takie same kraty w loggiach innych lokali (bardzo wielu) znajdujących się w zasobach Spółdzielni są zamontowane od wielu lat i nikt z tego tytułu nie ma takich problemów jak ona. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że zarówno na datę orzekania przez organy jak również na datę orzekania przez Sąd, w obrocie prawnym pozostawała decyzja PINB z [...] czerwca 2018 r. nr [...] nakładająca na Skarżącą obowiązek przeniesienia istniejącej kraty z balustrady loggii na cofnięte ściany budynku wydzielające loggię. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zaznaczyć należy, że decyzja ta stała się ostateczna i wiąże. Jedynie w odwołaniu od tej decyzji a następnie w ewentualnej skardze możliwe było podnoszenie zarzutów merytorycznych. Jej wydanie stanowiło przy tym pierwszy etap wdrożonej procedury naprawczej. Kwestionowanie nałożonego obowiązku możliwe było (w trybie zwyczajnych środków odwoławczych) jedynie w drodze odwołania wywiedzionego od tej decyzji PINB. Drugim etapem postępowania naprawczego jest postępowanie uregulowane w art. 51 ust. 3 P.b. Jest ono nastawione wyłącznie na sprawdzenie wykonania wcześniej nałożonego obowiązku, o czym wprost przesądza jego brzmienie zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W wyroku NSA z 22 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 39/18 wskazano, że w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 P.b. strony postępowania mogą podnosić wyłącznie argumenty dotyczące jedynie przedmiotu rozstrzygnięcia w zaskarżanej decyzji, nie można natomiast w odwołaniu tym podnosić zarzutów w stosunku do wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. decyzji, od której również służyły środki zaskarżenia (odwołanie, skarga do sądu administracyjnego). W momencie wydawania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 P.b., decyzja wydana wcześniej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. jest już ostateczna (prawomocna) i ewentualne jej wzruszenie jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych tj. w drodze wznowienie postępowania lub stwierdzenia nieważności. Jeszcze raz więc należy wskazać, w ślad za wyrokiem tutejszego Sądu z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1146/19, że najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w rezultacie tego ustalenia wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. Jedynie więc wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności (w niniejszej sprawie byłaby to decyzja PINB z [...] czerwca 2018 r.) spowodowałoby to, że przestaje istnieć akt prawny stanowiący podstawę do merytorycznej oceny wykonania tej decyzji, a zatem i wynikających z niej obowiązków. W konsekwencji, decyzja administracyjna, której podstawę prawną stanowi art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., nie może z tego względu podlegać kontroli instancyjnej, a następczo kontroli sądowej, której zakres pokrywałby się z zakresem badania prawidłowości decyzji ją poprzedzającej, skoro wyłączną przesłanką jej wydania jest w świetle powołanego wyżej przepisu jedynie stwierdzenie tego, czy skierowany do adresata nakazu obowiązek został przez niego spełniony. Decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., należy postrzegać jako sankcję wymierzaną podmiotowi, który nie doprowadził do dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego na niego w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., co potwierdza treść art. 51 ust. 3 P.b. - zob. wyrok tutejszego Sądu z 12 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1950/19. W niniejszej sprawie poza jakimkolwiek sporem pozostaje to, że decyzja PINB z [...] czerwca 2018 r. nie została przez Skarżącą wykonana, pomimo że jest ostateczna i wiąże. Jej odwołanie od decyzji PINB z [...] września 2020 r. nr [...] i skarga od utrzymującej ją w mocy decyzji [...]WINB z [...] listopada 2020 r. nr [...] zawierają wyłącznie zarzuty dotyczące nieprawidłowości decyzji PINB z [...] czerwca 2018 r. nakładającej obowiązek. W związku z tym, jak słusznie wskazano w wyroku WSA we Wrocławiu z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 891/18 w odwołaniu i w skardze na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. (ale także i z pkt 2 ) można kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w tej decyzji. Nie można zatem podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., od której służyły odrębne środki zaskarżenia. W tych okolicznościach sprawy skarga jest niezasadna, zaś zarzuty w niej podniesione w istocie dotyczą decyzji PINB z [...] czerwca 2018 r. i podważają obowiązek przeniesienia krat nią nałożony. W niniejszej sprawie kwestia prawidłowości nałożenia obowiązku na Skarżącą nie może być badana. Orzekając na zasadzie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. organ kontroluje to, czy wykonano obowiązek. Jeśli do tego nie doszło nie może kwestii tej pominąć, zapomnieć bądź anulować ów obowiązek. Jest związany tym faktem i musi wydać decyzję z art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. (przy uwzględnieniu innych okoliczności sprawy – powodów niewykonania decyzji). W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce gdyż Skarżąca nie przeniosła krat, zatem organ słusznie orzekł o nakazie ich rozbiórki, co pozostaje w zgodzie z brzmieniem tego przepisu i w sprawie mogło zostać zastosowane. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że w całości dotyczą one decyzji PINB z [...] czerwca 2018 r. nakładającej kwestionowany obowiązek. Z przyczyn już powołanych żaden z nich nie może odnieść zamierzonego skutku w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy ona kwestii związanych wyłącznie z niewykonaniem w terminie nałożonego obowiązku a nie faktu i zasadności jego nałożenia na Stronę. Na marginesie należy jedynie wskazać, co pozostaje poza motywami rozstrzygnięcia, że w myśl § 300 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych kraty zewnętrzne, zastosowane w otworach okiennych i balkonowych, powinny być wykonane w sposób zapobiegający możliwości wspinania się po nich do pomieszczeń położonych na wyższych kondygnacjach. Wbrew twierdzeniom Skarżącej kraty zamontowane na jej loggi nie spełniają tego wymagania, stwarzając możliwość wspinania się na wyższą kondygnację. Dość wskazać, że istnieje możliwość włożenia pomiędzy pręty tych krat nogi i chwycenia się za nie, co umożliwia wspinanie się. W związku z powyższym tutejszy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.