VII SA/Wa 1340/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Protokolant ref. staż. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz O. S.A. z siedzibą w W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - po rozpatrzeniu odwołania J.J. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] Nr [...] nakazującej I.O. oraz J.J. dokonanie rozbiórki murowanego budynku gospodarczego o wymiarach około 12.50 m x 8,90 m i wysokości około 3,80 m usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał I.O. i J. J.dokonanie rozbiórki murowanego budynku gospodarczego o wymiarach około 12,50 m x 8,90 m i wysokości około 3,80 m usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że w związku z pismem P. S.A. w [...] dotyczącego usytuowanych obiektów w strefie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 PN 6,3 MPa relacji Ś. w dniu 12 czerwca 2001 r. została przeprowadzona kontrola nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W czasie kontroli ustalono, że na w/w nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy murowany, parterowy, niepodpiwniczony o wymiarach około: 12,50 m x 8,90 m i wysokości około 3,80 m. Na załączniku do protokołu z kontroli Nr [...] z dnia [...] znajduje się zapis określający orientacyjną odległość gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 PN 6,3 MPa od budynku gospodarczego wynoszącą około 6,5 m. Z uzasadnienia organu I instancji wynika, że w dniu 28 sierpnia 2001 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie budynków położonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], będących własnością I. i E. O. W dniu 20 lipca 2010 r. wpłynęło pismo Operatora G. S.A. Oddziału w [...] zawierające informację, iż przez nieruchomość położoną przy ul. [...] w [...] przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia DN 300 PN 6,3 MPa relacji Ś. oraz że nie została wydawana opinia w sprawie wydania odstępstwa od w/w przepisów technicznych, dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Organ I instancji przywołał treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wskazał, że w niniejszej sprawie, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 38, poz. 229 - z późn. zm.). Dopuszczają one legalizację samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli: - znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego typu zabudowę; - wybudowany został zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy; - nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak wynika z uzasadnienia organu I instancji budynek gospodarczy na przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest w odległości około 6,5 m od gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 PN 6,3 MPa, w przypadku gdy minimalna dopuszczalna odległość powinna wynosić 15,0 m, zatem usytuowanie w/w budynku stwarza zagrożenie dla życia i mienia, a także bezpieczeństwa użytkowania, ponadto narusza wymagania przytoczonego jw. rozporządzenia, w związku z tym zachodzą przesłanki do wydania nakazu jego rozbiórki w trybie art. 37 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy - Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania J.J. – uchylił zaskarżoną decyzje i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Organ podniósł, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Urzędu D. w [...] z dnia [...] przyjmujące zgłoszenie E.O. o przystąpieniu do użytkowania budynku gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia i projektu, położonego przy ul. [...] w [...]. Decyzją Architekta D. w [...] Nr [...] z dnia [...] zatwierdzono plan realizacyjny i zezwolono na rozbudowę na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] - istniejącego budynku gospodarczego na cele związane z ogrodnictwem na okres czasowy tj. do 1995 roku. Decyzją Urzędu [...] znak: [...] z dnia [...] zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji gazociągu wysokiego ciśnienia średnicy 400 Ś. obejmującego drugi i trzeci odcinek gazociągu przebiegającego od rzeki W. do stacji redukcyjno pomiarowych w M. oraz zezwolono na budowę w/w gazociągu w miejscu ustalonym w planie realizacyjnym. W dniu 28 sierpnia 2001 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie budynków położonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], będących własnością I. i E. O. Organ wskazał, iż w stosunku do budynku gospodarczego będącego przedmiotem niniejszego postępowania Urząd D. w [...] wydał w dniu [...] zaświadczenie przyjmujące zgłoszenie E. O. o przystąpieniu do użytkowania budynku gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia i projektu, położonego przy ul. [...] w [...]. W treści w/w zaświadczenia znajduje się informacja, że "w związku z budową wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę pobrano opłaty w wysokości trzykrotności stawek zgodnie z § 28 ust. 5 pkt 1 b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1975 roku w sprawie opłaty skarbowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaświadczenia). Ponadto organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaświadczenia) "w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji państwowej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że budynek gospodarczy będący przedmiotem niniejszego postępowania został przyjęty do użytkowania stosownymi działaniami odpowiednich organów i w związku z tym faktem jego samowolna budowa została prawnie zalegalizowana. Natomiast późniejsza rozbudowa tego budynku prowadzona była w oparciu o decyzję Architekta D. w [...] Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na rozbudowę na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] - istniejącego budynku gospodarczego na cele związane z ogrodnictwem na okres czasowy tj. do 1995 roku. Budynek posiada instalację elektryczną wod - kan. oraz c.o. Wobec takiego stanu faktycznego, jak argumentuje organ odwoławczy w uzasadnieniu, prowadzenie w stosunku do budynku gospodarczego położonego przy ul. [...] jak również jego rozbudowy postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. jest nieuzasadnione. Ponadto wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] przekazał do D. w [...] akta w sprawie czasowej rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego znajdującego się przy ul. [...] w [...]. Z tych względów organ odwoławczy po przeanalizowaniu materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz zbadaniu decyzji organu I instancji, wobec zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję a postępowanie przed organem I instancji umorzył. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Operator G. Spółka Akcyjna z/s w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa procesowego i materialnego tj. przede wszystkim naruszenie art. 7 i 77 kpa a także art. 15 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, oraz brak rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Na rozprawie dnia 15 lutego 2012r. pełnomocnik skarżącej wskazał dodatkowo, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia jednakże nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zadaniem Sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym organ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] i umorzył postępowanie przed organem administracji. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że organ uznał, iż w niniejszej sprawie zaistniała przedmiotowa przeszkoda w wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania. Organ zwrócił uwagę, że w stosunku do budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania Urząd D. w [...] wydał zaświadczenie przyjmujące zgłoszenie E. O. o przystąpieniu do jego użytkowania. Późniejsza rozbudowa tego budynku prowadzona była w oparciu o decyzję z [...] zatwierdzającą projekt realizacyjny i zezwalający na rozbudowę na terenie nieruchomości przy ul. [...] istniejącego budynku gospodarczego na okres czasowy - do 1995 r. Powyższe okoliczności nie przesądzają, w ocenie Sądu, w sposób jednoznaczny o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. I tak nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W konsekwencji wobec treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, w sposób prawidłowy organ uznał, że do obiektu tego będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz, 229 ze zm.). Art. 37 ust. 1 tej ustawy wskazywał, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jednocześnie ustawodawca w art. 40 określił, że wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepis. W tym ostatnim wypadku inwestor (właściciel, zarządca) mógł przystąpić do użytkowania obiekt budowlanego, co do którego wydano nakaz wykonania czynności w oparciu o art. 40 tej ustawy, po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Innymi słowy w sytuacji zrealizowania obiektu pod rządami przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w warunkach samowoli budowlanej, organ administracji miał obowiązek w pierwszej kolejności zbadać czy nie zachodzi któraś z przesłanek określonych w art. 37 tego prawa. W przypadku negatywnej oceny winien rozważyć konieczność nałożenia obowiązku wykonania robót określonych w art. 40 tego prawa. Jeżeli natomiast samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie spełnia przesłanek określonych w art. 37 jak tez zostały wykonane roboty nałożone w trybie art. 40 lub brak było przesłanek do nakładania obowiązku wykonania takich robót to organ winien udzielić inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje obecnie jednolity pogląd, że formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności do użytkowania wykonanego obiektu, (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.10.2007r.w sprawie VII SA/Wa 1186/07, Lex 443843, Wyrok WSA w Łodzi z dnia 22.10.2010r. w sprawie II SA/Łd 746/10 lex 755913). Należy także podkreślić, że wprawdzie z treści przepisu art. 40 nie wynika, w jakiej formie organ rozstrzyga w tym przedmiocie jednakże nie może budzić wątpliwości, że w sprawie o pozwolenie na użytkowanie organ zobowiązany był rozstrzygać w formie decyzji administracyjnej. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że skoro w aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie Urzędu D. z dnia [...] przyjmujące zgłoszenie E. O. o przystąpieniu do użytkowania budynku gospodarczego to została zalegalizowana samowola budowlana, a to skutkuje niemożnością prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w stosunku do tego obiektu. Jak bowiem zostało wyżej wskazane formą zalegalizowania takiego naruszenia prawa budowlanego jest wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. A zatem z wydaniem "Zaświadczenia" z dnia [...] nie może wiązać skutku wskazanego przez organ to jest zalegalizowania samowoli budowlanej. Natomiast biorąc pod uwagę treść wyżej wymienionych przepisów oraz rozważań, co do formy zalegalizowania obiektu wzniesionego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę organ - przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie - winien ocenić czy " zaświadczenie" to nie nosi cech decyzji administracyjnej. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanych w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie nazwa lecz treść rozstrzygnięcia organu decyduje o formie aktu (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.10.2008r. IV SA/Wa 2109/07, lex 521891). A zatem organ winien ocenić czy zaświadczenie z dnia 28.12.1982r. posiada cechy niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną: tj. oznaczenie autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ (tak też NSA w wyroku z dnia 30.07.1982 r. I SA 547/82 niepubl.). Dalej wskazać należy, że w przypadku uznania, że zaświadczenie to nie posiada cech decyzji administracyjnej obowiązkiem organu będzie wyjaśnienie czy decyzja taka została wydana na skutek dokonania zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania. Fakt dokonania takiego zgłoszenia wynika z treści wskazanego wyżej zaświadczenia. Reasumując należy wskazać, że organ w sposób nieuprawniony przyjął, że wydanie w/w zaświadczenia skutkowało zalegalizowaniem samowoli budowlanej murowanego budynku gospodarczego, skoro legalizacja mogła nastąpić jedynie w formie decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Dopiero wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności pozwoli na jednoznaczną ocenę, czy obiekt ten został zalegalizowany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24.10.1074 r. Prawo budowlane. Natomiast prawidłowo ustalił organ, że późniejsza rozbudowa tego budynku prowadzona była w oparciu o decyzję z [...] zatwierdzająca plan realizacyjny, która zezwalała na realizację tego obiektu na okres czasowy - do 1995 r. Powyższe wskazuje, że do przedmiotowej części budynku nie będą miały zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Po upływie terminu wskazanego w decyzji rozbudowana części budynku podlega rozbiórce bez konieczności wydawania odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. I wreszcie - niezależnie od wskazanych wyżej przyczyn - Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialno prawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2006r. I OSK 967/05 Lex nr 201507, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2006r. I OSK 978/05 Lex nr 396771, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005r. II OSK 286/05 Lex nr 190997, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005r. II OSK 910/05 Lex nr 188797). Zauważyć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem skarżącej spółki o nakazanie rozbiórki budynków usytuowanych w bezpośredniej strefie gazociągu wysokiego ciśnienia położonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (pismo z 18.04.2001 r. k.1). W kolejnych pismach w tym m.in. z dnia 30.03.2009 r. (k. 47) Skarżąca ponawiała żądania w tym zakresie. Wprawdzie - jak wynika z akt sprawy - postępowanie zainicjowane pierwszym z w/w wniosków zostało wszczęte z urzędu jednakże biorąc pod uwagę, że spółce Operator G. nie odmówiono wszczęcia postępowania a w postępowaniu wszczętym "z urzędu" przyznano jej przymiot strony to obowiązkiem organu była merytoryczna ocena wniosku spółki. Nie przesądzając w żaden sposób o zasadności (bezzasadności) żądania wskazać należy, że tak w doktrynie jak i orzecznictwie utrwalił się jednolity pogląd, co do tego, że należy odróżnić sytuacje bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Skoro skarżąca wystąpiła z wnioskiem o nakazanie rozbiórki obiektów to istniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej uwzględniającej (lub nie) żądanie spółki. W świetle powyższych rozważań - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem szeregu przepisów postępowania a to art. 138 § 1 pkt. 2, 105 § 1, 7, 77 § 1, 107 § 3, 104 kpa a naruszenie to nie tylko mogło, ale i miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Z tych względów - w oparciu o art. 145§1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.