VII SA/Wa 1349/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1349/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego 5-cio segmentowego szeregowego na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyli D. i M. U., J. i T.G., D. i J. C., M. i W. J., A. i W. K., B. i K. G., J. i W. M., J. i W. R. i J. W. Decyzją z dnia [...] lipca 2007r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 104 i art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000r. z późn. zm., zwana dalej Kpa) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2007r. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostało wniesione przez podmioty nie będące stronami w sprawie. Ponadto, zdaniem organu, w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest przesłanek wskazujących, aby przedmiotowa decyzja Starosty [...] dotknięta była jakąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W szczególności nie narusza ona art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wobec spełnienia przez inwestora wszystkich wymogów z art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwana dalej Prawem budowlanym), wskazana decyzja została wydana zgodnie z prawem, w tym z art. 35 ust. 4 powołanej ustawy. Wojewoda [...] podał również, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2007r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie własnej decyzji z dnia [...] marca 2007r. na żądanie tych samych osób, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] (decyzją z dnia [...] lipca 2007r.), czym potwierdzona została teza organu I instancji, iż osobom tym nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2007r. Decyzją z dnia [...] września 2007r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania D. i M. U., D. i J. C., M. i W. S., B. i K. G., J. i W. M., J. i W. R. oraz J. W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] wskazując w uzasadnieniu, że podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do w/w przepisu stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie obszar oddziaływania obiektu jest ograniczony do działki nr ewid. [...], położonej w T. przy ul. [...], należącej do inwestora. W tej sytuacji żądający wszczęcia postępowania nadzorczego właściciele działek sąsiednich, nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007r. Organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, z którego można by wywieść ich interes prawny w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone warunki techniczne, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w przedmiocie zachowania odległości zamierzonej inwestycji od granic działek będących własnością Skarżących oraz innych istniejących już obiektów. W tych okolicznościach uznano, że skoro wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji nie wskazali żadnej innej normy prawa materialnego, z której wynikałby ich interes prawny lub obowiązek, nie są stronami w postępowaniu dotyczącym wzruszenia wskazanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007r. w trybie art. 156 § 1 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta przez organ pod względem naruszenia praw majątkowych skarżących tj. oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji i jej skutków w szkodzie materialnej dla nieruchomości skarżących, a to właśnie było powodem wniesienia skargi. W. R. wywodzi swój interes prawny z faktu naruszenia jego praw majątkowych polegający na odpowiedzialności materialnej za wyrządzone szkody, spowodowane zaskarżoną decyzją. Skarżący wskazał, że prawa do odszkodowania zagwarantowane są w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w art. 77 oraz w art. 417 ustawy Kodeks Cywilny. Skarżący podnosi również, że zgodnie z art. 233 Kpa skargi pochodzące od innych osób niż będące stroną, powinny być rozpatrzone przez organ z urzędu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1942/07 rozpoznając skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie miało miejsce wadliwie przeprowadzone postępowanie, w którym nie zostały wyjaśnione kwestie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, stanowiące własność osób odwołujących się od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 13 lipca 2007r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1070/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem, w którym nie zostały wyjaśnione kwestie przymiotu stron postępowania, a tym samym oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, stanowiące własność osób odwołujących się od decyzji Wojewody [...] z dnia 13 lipca 2007r. - należało uznać za przedwczesne. Sąd II instancji wyjaśnił, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji rozważał kwestię, czy negatywne rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania nie wyklucza możliwości uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych, w rozpatrywanym przypadku stwierdzenie nieważności tej samej decyzji na wniosek tych samych podmiotów, biorąc pod uwagę kwestię związania organów właściwych do orzekania w tych trybach oceną prawną w zakresie braku interesu prawnego wyrażoną w decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Naczelny Sąd Administracyjny podał, że " nie oceniano, czy po kontroli sprawy w trybie wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty mogłyby domagać się uznania ich interesu prawnego uruchamiając kolejne tryby nadzwyczajne, przed różnymi organami administracji publicznej. Rozstrzygnięcia tych organów nie mogłyby jednak wpływać na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a w przypadku uznania przez te organy, że podmiot ma interes prawny w prowadzonym przez nie postępowaniu, doprowadziłyby do obowiązywania dwóch ocen prawnych tego samego stanu." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie wady i uchybienia w stopniu wpływającym na rozstrzygnięcie administracyjne nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym umożliwiającym weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. Stosownie do art. 157 § 3 Kpa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, decyzji lub postanowienia wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne (podmiotowe i przedmiotowe) warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania, tj. np. czy wniosek o jego wszczęcie pochodzi od strony postępowania administracyjnego. Nie zawsze bowiem podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego w świetle prawa jest jego stroną. Skutecznie żądać może wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej lub postanowienia tylko strona postępowania administracyjnego, tj. podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem lub podmiot, który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa, uzasadniającego jego udział w danym postępowaniu. Wskazać należy, że pojęcie strony postępowania administracyjnego, jakim posługuje się art. 28 Kpa oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. W przypadku kwestionowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na wykonanie robót budowlanych podstawą materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu będzie stanowić przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 28 Kpa, czyniącym stroną każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną postępowania budowlanego jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 21 marca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LexPolonica nr 1556772 i Gazeta Prawna 2007/161 str. A8) wskazał, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tak więc posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/04, publ. LexPolonica nr 390296). W związku z powyższym, organ administracyjny badając przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę winien ustalić, czy nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie Sądu organy administracyjne obu instancji dokonały prawidłowej oceny, że W. R. nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, ponieważ jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wskazać należy, że decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę określiła obszar oddziaływania do działki inwestora nr [...] i drogi gminnej działki [...]. Jak wynika z akt sprawy W. R. jest właścicielem działki o nr [...] położonej w sąsiedztwie omawianej inwestycji. Działka ta nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której ma być realizowana sporna inwestycja. Odległość działki skarżącego od projektowanego budynku wynosi 192 m. Wyklucza to jakiekolwiek oddziaływanie na działkę W. R., co oznacza, że działka skarżącego leży poza obszarem oddziaływania przedmiotowego obiektu. Ponadto należy zauważyć, że pozostałe osoby składające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2007r. również nie wykazały, aby w jakikolwiek sposób powstający obiekt powodował ograniczenia w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości. Zatem brak jest naruszenia interesu prawnego W. R., wynikającego z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, umożliwiającego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 157 § 2 Kpa, ponieważ działka należąca do strony skarżącego - nie leży w strefie oddziaływania projektowanej inwestycji. Powyższa okoliczność stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 157 § 3 Kpa. W sprawie istotne znaczenie ma również fakt, że na wniosek tych samych stron toczyło się postępowanie administracyjne o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] z 13 marca 2007r., którym to rozstrzygnięciem powyższy organ odmówił wznowienia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony tych osób. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007r. utrzymał w mocy tę decyzję. Decyzja ta nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wobec niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych żądanie wznowienia postępowania na podstawie 145 § 1 pkt 4 Kpa uznać należy za właściwy tryb dochodzenia przez podmiot pominięty w postępowaniu własnego interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że Wojewoda [...] jako organ I instancji nie mógł wydać innej decyzji niż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2007r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2009r, sygn. akt II OSK 1070/08 w przypadku uznania przez organy, że podmiot ma interes prawny w prowadzonym przez nie postępowaniu, doprowadziłyby do obowiązywania dwóch ocen prawnych tego samego stanu. Taka zaś sytuacja byłaby niedopuszczalna w świetle zasady trwałości decyzji ostatecznych i stabilności rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że organy administracyjne w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.