VII SA/Wa 137/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. T. na akt Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 sierpnia 2024 r., znak BDG.os.122.226.2024 w przedmiocie odwołania z funkcji Zastępcy Dyrektora [...] w F. postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić P. T. kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. P. T. ("skarżący") w dniu 3 grudnia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt odwołania skarżącego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ze stanowiska Zastępcy Dyrektora [...] Instytutu [...] w F., wydany 9 sierpnia 2024 r., znak BDG.os.122.226.2024. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z art. 3 § 3 p.p.s.a. wynika ponadto, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W związku z tym, Sąd zbadał, czy zaskarżony akt może podlegać kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Jak już wyżej wskazano, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz.U. z 2024 r. poz. 534; dalej: "u.i.b."), odwołał skarżącego z dniem 9 sierpnia 2024 r. ze stanowiska Zastępcy Dyrektora [...] Instytutu [...] w F. Instytut [...] w F. powstał na mocy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 września 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. poz. 1300), w sprawie połączenia Instytutu B. oraz Instytutu M. Na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z 23 marca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 667), nadano Instytutowi [...] w F. (dalej: "Instytut") status państwowego instytutu badawczego w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.i.b. W myśl § 1 ust. 3 ww. rozporządzenia z 23 marca 2021 r., nadzór nad Instytutem sprawuje minister właściwy do spraw rolnictwa. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.i.b., zastępców dyrektora powołuje i odwołuje minister nadzorujący po zasięgnięciu opinii dyrektora, z tym że zastępcę dyrektora do spraw naukowych minister nadzorujący powołuje po zasięgnięciu opinii rady naukowej. Wspomniana ustawa nie zawiera przepisu szczególnego, z którego wynikałoby wprost, że akt odwołania zastępcy dyrektora Instytutu może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W art. 24 ust. 2 u.i.b. przewidziano, że minister nadzorujący powołuje i odwołuje dyrektora. Również i w tym przypadku brakuje przepisu szczególnego o możliwości zaskarżenia odwołania ze stanowiska dyrektora instytutu badawczego do sądu administracyjnego. Niemniej jednak w art. 65 u.i.b. wskazano, że w sprawach dotyczących stosunku pracy pracowników instytutu badawczego, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy. W ocenie Sądu, odwołanie z funkcji zastępcy dyrektora Instytutu nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem administracyjnym ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, lecz rozstrzygnięciem z zakresu prawa pracy. Powołanie, jako sposób nawiązania stosunku zatrudnienia, znane jest w prawie pracy i w prawie administracyjnym. W pierwszym z nich powołanie kreuje stosunek pracy, stanowi bowiem odrębną od umowy o pracę podstawę nawiązania stosunku pracy. Stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się tylko w przypadkach określonych w odrębnych przepisach – art. 68 § 1 Kodeksu pracy, natomiast powołanie w prawie administracyjnym stanowi sposób nawiązania stosunku służbowego pomiędzy organem administracji publicznej, a funkcjonariuszem określonej służby. Ocena w zakresie charakteru powołania na określone stanowisko przesądza o właściwości sądu w przypadku odwołania ze stanowiska. Zgodnie z art. 68 § 1 k.p. stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Przepis art. 68 § 11 k.p. stanowi zaś, że stosunek pracy, o którym mowa w § 1, nawiązuje się na czas nieokreślony, a jeżeli na podstawie przepisów szczególnych pracownik został powołany na czas określony, stosunek pracy nawiązuje się na okres objęty powołaniem. Mając na względzie treść powyższych przepisów wskazać należy, że powołanie jest wyjątkowym sposobem nawiązania stosunku pracy. Sam termin "powołanie" jest używany w dwóch znaczeniach, jako nawiązanie stosunku pracy i jako powierzenie funkcji. Każdy zatem przepis posługujący się tym terminem musi podlegać wykładni przy uwzględnieniu podwójnego znaczenia pojęcia "powołanie". W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przepis odrębny musi wprost określać, że powołanie jest nie tylko powierzeniem danej osobie funkcji kierowniczej, ale powoduje również nawiązanie stosunku pracy. W przypadku instytutów badawczych, takim przepisem jest art. 28 ust. 3 u.i.b., z którego wynika, że zastępca dyrektora instytutu pozostaje w stosunku pracy z tym instytutem. Z przepisów u.i.b. wynika, że powołanie jest jedyną formą zatrudnienia zastępcy dyrektora (tj. nawiązania z nim stosunku pracy), wobec czego odwołanie jest formą rozwiązania tego stosunku. Zdaniem Sądu, regulacja art. 27 ust. 1 u.i.b. stanowi "odrębny przepis" w rozumieniu art. 68 k.p. Oznacza to, że źródłem powierzenia skarżącemu funkcji zastępcy dyrektora instytutu nie jest stosunek administracyjnoprawny, a akt odwołania nie jest decyzją administracyjną, ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona czynność nie konkretyzuje praw i wolności skarżącego jako człowieka lub obywatela, lecz stanowi rozwiązanie stosunku pracy, w którym skarżący dotychczas pozostawał. Raz jeszcze należy podkreślić, że odwołanie skarżącego ze stanowiska, na które został powołany, jest wyłącznie czynnością z zakresu prawa pracy, a zatem, w spawie tej przysługuje skarżącemu wyłącznie droga sądowa przed sądem pracy. Akt odwołania ze stanowiska kierowniczego w administracji państwowej osoby powołanej na to stanowisko nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i na ten akt nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Odwołanie ze stanowiska kierowniczego dotyczy sfery organizacji instytutu, nie jest tym samym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. W związku z tym, sąd administracyjny nie jest właściwy do sprawowania kontroli legalności czynności polegającej na odwołaniu zastępcy dyrektora Instytutu. Skarżący może natomiast poszukiwać ochrony sądowej na zasadach przewidzianych w Kodeksie pracy i Kodeksie postępowania cywilnego. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 grudnia 2024 r., sygn. akt: II OSK 2547/24 (w sprawie dotyczącej odwołania z funkcji dyrektora jednego z instytutów badawczych), wyraźne ustawowe wskazanie, że do odwołania ze stanowiska dyrektora instytutu stosuje się przepisy Kodeksu pracy wynika z art. 65 u.i.b. W ocenie NSA, przysługiwanie skarżącej drogi sądowej przed sądem powszechnym jest istotnym argumentem przemawiającym za brakiem potrzeby stosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w celu zapewnienia skarżącej prawa do sądu. Skarżąca takie prawo ma bowiem zagwarantowane i jest to przy tym prawo do sądu, który daje możliwość pełnego rozpoznania jej sprawy. Nadto, NSA podkreślił, że nie ma też żadnych innych względów przemawiających za poddaniem aktu odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska kontroli przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wobec odrzucenia skargi, zwrócono skarżącemu uiszczony wpis sądowy, o czym postanowiono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.