II OSK 2547/24

Dnia 18 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej XY od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1456/24 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi XY na czynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1456/24, odrzucił skargę XY na czynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyrażoną pismem z 10 kwietnia 2024 r., znak: [...], o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] (Instytut [...]). Ponadto zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy. Sąd pierwszej instancji ustalił, że zaskarżoną czynnością odwołano skarżącą ze wskazanego stanowiska z dniem 11 kwietnia 2024 r. oraz że w dokumencie stwierdzającym tę czynność zawarto uzasadnienie odwołania, zobowiązanie do wykorzystania urlopu wypoczynkowego w okresie wypowiedzenia, zwolnienie z obowiązku świadczenia pracy z zachowaniem prawa do wynagrodzenia, jak również pouczenie, że od odwołania skarżącej służy odwołanie do Sądu Rejonowego [...] w terminie 21 dni od dnia doręczenia odwołania. W ocenie Sądu pierwszej instancji odwołanie ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] nie jest sprawą należącą do właściwości sądów administracyjnych. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał na zakres właściwości sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Następnie stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2017 r. o Instytucie [...] (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 475), jednostka ta jest instytutem badawczym w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 534). W myśl art. 2 ust. 4 ustawy o Instytucie [...], nadzór nad tym instytutem sprawuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Rozwiązania regulujące powołanie, odwołanie i status dyrektora tego instytutu zawarto w art. 6 powołanej ustawy. Przewidziano, że dyrektora Instytutu [...] powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (ust. 1) oraz że jego kadencja trwa 5 lat (ust. 2). Wymieniono wymagania stawiane kandydatom na dyrektora (ust. 3), zasady ustalania wynagrodzenia dyrektora (ust. 4), jak również przesłanki odwołania dyrektora przed upływem kadencji (ust. 5). W ocenie Sądu pierwszej instancji ustawa o Instytucie [...] nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby wprost, że odwołanie dyrektora tego instytutu przed upływem kadencji może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o Instytucie [...] w sprawach w niej nieuregulowanych do tego instytutu stosuje się przepisy ustawy o instytutach badawczych, przy czym ministrem właściwym w rozumieniu przepisów tej ustawy jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Z kolei w art. 24 ust. 2 ustawy o instytutach badawczych przewidziano, że minister nadzorujący powołuje i odwołuje dyrektora. Również i w tym przypadku brakuje przepisu szczególnego o możliwości zaskarżenia odwołania ze stanowiska dyrektora instytutu badawczego do sądu administracyjnego. Niemniej jednak w art. 65 ustawy o instytutach badawczych wskazano, że w sprawach dotyczących stosunku pracy pracowników instytutu badawczego, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że powołanie, jako sposób nawiązania stosunku zatrudnienia, znane jest w prawie pracy i w prawie administracyjnym. Według Sądu pierwszej instancji w prawie pracy powołanie kreuje stosunek pracy, stanowi bowiem odrębną od umowy o pracę podstawę nawiązania stosunku pracy. Natomiast w prawie administracyjnym powołanie stanowi sposób nawiązania stosunku służbowego pomiędzy organem administracji publicznej, a funkcjonariuszem określonej służby. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ocena w zakresie charakteru powołania na określone stanowisko przesądza o właściwości sądu w przypadku odwołania ze stanowiska. Zgodnie z art. 68 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1465 ze zm.) stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się tylko w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Przepis art. 68 § 11 k.p. stanowi zaś, że stosunek pracy, o którym mowa w art. 68 § 1 k.p., nawiązuje się na czas nieokreślony, a jeżeli na podstawie przepisów szczególnych pracownik został powołany na czas określony, stosunek pracy nawiązuje się na okres objęty powołaniem. Mając na względzie treść powyższych przepisów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powołanie jest wyjątkowym sposobem nawiązania stosunku pracy. Dalej Sąd pierwszej instancji wywiódł, że "(s)am termin jest używany w dwóch znaczeniach, jako nawiązanie stosunku pracy i jako powierzenie funkcji. Każdy zatem przepis posługujący się tym terminem musi podlegać wykładni przy uwzględnieniu podwójnego znaczenia pojęcia . W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przepis odrębny musi wprost określać, że powołanie jest nie tylko powierzeniem danej osobie funkcji kierowniczej, ale powoduje również nawiązanie stosunku pracy. W przypadku instytutów badawczych, w tym [Instytutu [...]] (...), takim przepisem jest art. 28 ust. 3 [ustawy o instytutach badawczych] (...), z którego wynika, że dyrektor instytutu pozostaje w stosunku pracy z instytutem. Z przepisów ustawy o [Instytucie [...]] (...) oraz ustawy o instytutach badawczych wynika, że powołanie jest jedyną formą zatrudnienia dyrektora (tj. nawiązania z nim stosunku pracy), wobec czego odwołanie jest formą rozwiązania tego stosunku". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, art. 24 ust. 2 ustawy o instytutach badawczych oraz art. 6 ust. 1 ustawy o Instytucie [...] stanowią odrębny przepis w rozumieniu art. 68 k.p. Według Sądu pierwszej instancji oznacza to, że źródłem powierzenia skarżącej funkcji dyrektora instytutu nie jest stosunek administracyjnoprawny, a akt odwołania nie jest decyzją administracyjną ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona czynność nie konkretyzuje praw i wolności skarżącej jako człowieka lub obywatela, lecz stanowi rozwiązanie stosunku pracy, w którym skarżąca dotychczas pozostawała. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w piśmie stwierdzającym zaskarżoną czynność wskazano, że od tej czynności przysługuje środek prawny, którym nie jest skarga do sądu administracyjnego, lecz prawo wniesienia odwołania do sądu rejonowego – wydziału pracy i ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z uwagi na charakter sporu istniejącego między skarżącą a organem, postępowanie cywilne obejmujące szerokie postępowanie dowodowe jest optymalną ścieżką realizacji jej prawa do sądu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że odwołanie skarżącej ze stanowiska, na które została powołana, jest wyłącznie czynnością z zakresu prawa pracy, a zatem w sprawie tej przysługuje skarżącej wyłącznie droga sądowa przed sądem pracy. Ponadto według Sądu pierwszej instancji "(a)kt odwołania ze stanowiska kierowniczego w administracji państwowej osoby powołanej na to stanowisko nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i na ten akt nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Odwołanie ze stanowiska kierowniczego dotyczy sfery organizacji instytutu, nie jest tym samym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. W związku z tym, sąd administracyjny nie jest właściwy do sprawowania kontroli legalności czynności polegającej na odwołaniu dyrektora [Instytutu [...]]. Skarżąca może natomiast poszukiwać ochrony sądowej na zasadach przewidzianych w Kodeksie pracy i Kodeksie postępowania cywilnego, zgodnie z pouczeniem uzyskanym przy odwołaniu". Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę na to, że powoływane przez skarżącą orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące odwoływania ze stanowisk dyrektorów instytucji kultury przez organy samorządu terytorialnego nie jest adekwatnym wzorcem w niniejszej sprawie, albowiem skargi w tych sprawach były oparte o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) lub odpowiednie do tego przepisu przepisy pozostałych ustaw samorządowych. Z kolei w przypadku odwołania dyrektora instytutu badawczego dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych uznało niedopuszczalność skargi (postanowienie WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1756/16). W oparciu o przedstawioną argumentację Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w zakresie odrzucenia skargi, zarzuciła naruszenie: - art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "poprzez ich niezastosowanie i tym samym zaniechanie kontroli sądowoadministracyjnej aktu odwołania dyrektora instytutu [...] w sytuacji gdy akt ten jest aktem z zakresu administracji publicznej, a więc aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.", - art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "poprzez ich zastosowanie skutkiem czego WSA w Warszawie odrzucił skargę w sprawie, która należy do kognicji sądów administracyjnych niezależnie od tego, że z uwagi na podwójnych charakter może być także przedmiotem badania sądów powszechnych", - art. 24 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o Instytucie [...] oraz w zw. z art. 68 k.p. "poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że (...) ich treść determinuje wyłącznie prywatnoprawny charakter aktu powołania i odwołania dyrektora [Instytutu [...]] (...), podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że wspomniany akt ma podwójny charakter i wywiera skutki także w sferze prawa publicznego". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji pominął kwestię podwójnego charakteru odwołania dyrektora Instytutu [...]. Zaakceptowano natomiast argumentację dotyczącą aspektów prawnopracowniczych aktu powołania i odwołania dyrektora Instytutu [...], podzielając stanowisko, że wybrane przepisy ustawy o Instytucie [...] stanowią "odrębny przepis", o którym mowa w art. 68 k.p. Odnośnie do wspomnianego podwójnego charakteru odwołania wskazano, że analiza celów i zadań Instytutu [...] zdefiniowanych w art. 3 ustawy o Instytucie [...] oraz przepisów ustawy o instytutach badawczych pozwala na stwierdzenie, że podmiot ten realizuje zadania państwa z zakresu szeroko pojętej polityki historycznej co stanowi realizacją zadań z zakresu administracji publicznej, wpisującej się w zadania, o których mowa w art. 14 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 2512 ze zm.). Tym samym nie sposób obronić tezy, iż powołanie i odwołanie osoby kierującej tym podmiotem ma wyłącznie prawnopracowniczy charakter. Jest to, jak stwierdzono, akt publicznoprawny wywołujący skutki w sferze prawa pracy i co za tym idzie podlega on kontroli sądowoadministracyjnej. Odnosząc się do argumentacji Sądu pierwszej instancji opartej na orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że prawdą jest, iż większość orzeczeń dotyczących aktów odwołania dyrektorów instytucji kultury faktycznie dotyczy aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, niemniej jednak poddanie tych aktów kognicji sądów administracyjnych nie wynikało z istnienia w przepisach ustaw samorządowych przepisów dających taką możliwość, ale z charakteru aktów odwołania. Zauważono przy tym, że istnieją także orzeczenia dotyczące państwowych instytucji kultury, które wprost wskazują na to, że akt odwołania dyrektora takiej instytucji podlega kontroli sądów administracyjnych. W tym zakresie powołano się na wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2492/21. Zauważono też, że w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie ma przepisów szczególnych dotyczących kontroli sądowoadministracyjnej aktów odwołania dyrektorów państwowych instytucji kultury. Stwierdzono, że wspólnym mianownikiem orzeczeń zapadłych na tle kontroli aktów odwołania dyrektorów zarówno samorządowych, jak i państwowych instytucji kultury jest to, iż zdaniem orzekających w tych sprawach sądów administracyjnych wspomniane akty mają podwójny charakter - są aktami publicznoprawnymi wywołującymi skutki w sferze prawa pracy. Zdaniem skarżącej charakter Instytutu [...] sprawia, że akt powołania i odwołania dyrektora tego podmiotu w pełni wpisuje się w utrwaloną już w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcję aktów o podwójnych charakterze, a więc aktów z zakresu administracji publicznej wywierających skutki w sferze prawa pracy. Reasumując stwierdzono, że akt odwołania dyrektora Instytutu [...] z uwagi na swój podwójny charakter podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca właściwość sądów administracyjnych w sprawie odwołania jej ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] wywodzi z tego, że odwołanie to jest aktem z zakresu administracji publicznej, gdyż zostało podjęte przez organ administracji publicznej w odniesieniu do dyrektora podmiotu realizującego zgodnie z ustawową kompetencją zadania państwa z zakresu szeroko pojętej polityki historycznej. Takie stwierdzenie nie jest jednakże wystarczające do uznania właściwości sądów administracyjnych. Właściwość sądów administracyjnych, jak wynika z art. 3 § 2 p.p.s.a., jest bowiem określona poprzez wskazanie określonych przejawów działalności administracji publicznej, na które można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Ponadto, właściwość tych sądów jest określona w przepisach szczególnych takich jak art. 3 § 2a p.p.s.a. lub innych, do których odsyła się w art. 3 § 3 p.p.s.a. Zatem, w celu wykazania właściwości sądu administracyjnego w konkretnej sprawie konieczne jest bądź to powołanie się na jeden z punktów art. 3 § 2 p.p.s.a., bądź na konkretny przepis szczególny przewidujący możliwość wniesienia skargi lub innego środka prawnego (np. sprzeciwu) do sądu administracyjnego. Nie jest natomiast wystarczające powołanie się na to, że akt lub czynność zostały podjęte przez organ administracji publicznej, że akt lub czynność są z zakresu administracji publicznej lub że wywołują skutki także w sferze prawa publicznego. Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca na uzasadnienie właściwości sądów administracyjnych w sprawie odwołania jej ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] powołuje się na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z tym konieczne jest rozważenie, czy odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] jest czynnością lub aktem, o którym mowa w powołanym przepisie. Przede wszystkim można podzielić stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, że odwołanie dyrektora Instytutu [...] z uwagi na ustawowe zadania tego instytutu oraz fakt, że pochodzi od organu administracji publicznej jest z zakresu administracji publicznej. W ocenie NSA jest to jednak akt, a nie czynność, co jednakże dla zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie ma decydującego znaczenia. Dla rozstrzygnięcia, czy akt odwołania dyrektora Instytutu [...] mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. konieczne jest przede wszystkim rozważenie przyjmowanych w orzecznictwie cech takiego aktu oraz celu powołanego przepisu. W związku z tym wskazać należy, że powszechnie przyjmuje, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdy podjęcie tego aktu lub dokonanie tej czynności nie wymaga autorytatywnej konkretyzacji przepisu prawa (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 3.). Przy czym ta cecha aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wiąże się z rozgraniczeniem tych form wykonywania administracji publicznej od przeciwstawionym im formom jurysdykcyjnym, czyli decyzji i postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 2 z 2006 r., str. 9 - 15). Stwierdzenie, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa wymaga autorytatywnej konkretyzacji przepisu prawa z reguły prowadzi do wniosku, że w celu zapewnienia prawa do sądu konieczne jest przyjęcie, że nie jest to akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Celem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest bowiem zapewnienie prawa do sądu w odniesieniu do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, których nie można zakwalifikować do form wykonywania administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. (uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13). Odwołanie ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] wymaga autorytatywnej konkretyzacji przepisu prawa, mianowicie art. 6 ust. 5 ustawy o Instytucie [...]. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem dyrektora Instytutu [...] można odwołać przed upływem kadencji w pięciu przypadkach: złożenia rezygnacji; utraty zdolności do pełnienia powierzonych obowiązków na skutek długotrwałej choroby, trwającej dłużej niż 6 miesięcy; zaprzestania spełniania któregokolwiek z wymogów określonych w art. 6 ust. 3 pkt 1-3 ustawy o Instytucje [...]; naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1632 ze zm.), stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu. Każdy z tych przypadków wymaga poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej. Niekiedy w tym celu wystarczająca będzie ocena odpowiednich dokumentów, np. rezygnacji, wyroków sądów (art. 6 ust. 5 pkt 1, art. 6 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 2 i 3, art. 6 ust. 5 pkt 5 ustawy o Instytucie [...]). Czasami jednak konieczne będzie dokonanie oceny okoliczności faktycznych w celu rozstrzygnięcia czy zachodzą niezbyt jednoznacznie określone podstawy odwołania, jak utrata zdolności do pełnienia powierzonych obowiązków na skutek długotrwałej choroby, trwającej dłużej niż 6 miesięcy, czy naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (art. 6 ust. 5 pkt 2 i 4 ustawy o Instytucie [...]). W końcu, w przypadku określonym w art. 6 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o Instytucie [...] ustaleń koniecznych do przyjęcia zaistnienia tej podstawy odwołania trzeba dokonać w oparciu o przepisy innej ustawy, mianowicie ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1989). Zauważyć należy, że w odwołaniu, które jest przedmiotem skargi skarżącej, jako podstawę jej odwołania ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] wskazano art. 6 ust. 5 pkt 4 ustawy o Instytucie [...], czyli naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Natomiast jako okoliczności faktyczne mające uzasadniać zastosowanie tego przepisu przede wszystkim podano naruszenie art. 8 ust. 6a powołanej ustawy, a ponadto stosowanie przez skarżącą [...], naruszenia innych bliżej niesprecyzowanych przepisów Kodeksu pracy, brak właściwego nadzoru nad podmiotami zależnymi od Instytutu [...] oraz jego oddziałami, czy niezgodne z prawem dysponowanie środkami publicznymi. W skardze skarżąca co prawda przyznaje, że naruszyła art. 8 ust. 6a ustawy o Instytucie [...], jednakże uznaje to naruszenie za błahe. Kwestionuje natomiast pozostałe okoliczności faktyczne, mające stanowić podstawę jej odwołania. Zatem rozstrzygnięcie o zgodności z prawem odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska dyrektora Instytutu [...] wymaga złożonej prawnej oceny zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak i wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego. Powyższe prowadzi do wniosku, że odwołanie ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] nie powinno być kwalifikowane jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz raczej jako decyzja administracyjna. Ta ewentualność jest jednakże wykluczona z uwagi na brak normatywnych podstaw takiej kwalifikacji i przede wszystkim wyraźne ustawowe wskazanie, że w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] mają zastosowanie przepisu Kodeksu pracy, a więc także jego działu XII, w którym rozpatrywanie sporów o roszczenia ze stosunku pracy przekazano sądom powszechnym. To wyraźne ustawowe wskazanie, że do odwołania ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] stosuje się przepisy Kodeksu pracy wynika z art. 65 ustawy o instytutach naukowych w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o Instytucie [...]. Zauważyć też należy, że żadna ze stron postępowania nie kwestionuje tego, że w sprawie brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej oraz tego, że skarżącej przysługuje droga sądowa przed sądem powszechnym. W ocenie NSA przysługiwanie skarżącej drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawie odwołania jej ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] jest istotnym argumentem przemawiającym za brakiem potrzeby stosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w celu zapewnienia skarżącej prawa do sądu. Skarżąca takie prawo ma bowiem zagwarantowane i jest to przy tym prawo do sądu, który daje możliwość pełnego rozpoznania jej sprawy. Kasacyjny charakter orzekania przez sądy administracyjne i wynikające z tego ograniczenia dowodowe (art. 106 § 3 p.p.s.a.) powodują, że oceniając zgodność z prawem takiego aktu, jak zaskarżone odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora Instytutu [...], czyli wydanego poza postępowaniem jurysdykcyjnym, sąd administracyjny musiałby się ograniczyć do jego oceny formalnej. W szczególności nie byłby w stanie swego rozstrzygnięcia, co do zgodności z prawem zaskarżonego odwołania oprzeć na ocenie, że fakty stanowiące podstawę zastosowania art. 6 ust. 5 pkt 4 ustawy o Instytucie [...] rzeczywiście miały miejsce. Zaskarżone odwołanie zostało bowiem podjęte poza postępowaniem jurysdykcyjnym, a więc sąd administracyjny nie mógłby stwierdzić, że fakty te zostały ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania, bo takich przepisów po prostu nie ma. Nie mógłby też ze względu na ograniczenia dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym samodzielnie zweryfikować zgodności przyjętych jako podstawę odwołania okoliczności faktycznych z rzeczywistym stanem rzeczy. Natomiast w postępowaniu przed sądem powszechnym będzie dopuszczalne ustalenie, czy zachodziły okoliczności faktyczne uzasadniające odwołanie skarżącej z zajmowanego stanowiska dyrektora Instytutu [...]. W ocenie NSA nie ma też żadnych innych względów przemawiających za poddaniem aktu odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska kontroli przez sąd administracyjny. W szczególności brak podstaw prawnych do przyjęcia, aby ta kontrola stanowiła warunek konieczny rozpoznania powództwa skarżącej o roszczenia związane z niezgodnym z prawem rozwiązaniem z nią stosunku pracy. Zdaniem NSA za dopuszczalnością skargi nie przemawia też podnoszony niekiedy w odniesieniu do podobnych sytuacji argument, że kontrola przez sąd administracyjny aktu odwołania jest konieczna w celu uzyskania prejudykatu potrzebnego do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.) (A. Jakubowski, Odwołanie dyrektora instytucji kultury a droga sądowa. Samorząd Terytorialny, nr 6 z 2022 r., s. 46). Stosowanie do odwołania przepisów Kodeksu pracy powoduje, że w razie niezgodnego z prawem odwołania pracownikowi służy roszczenie o odszkodowanie (art. 69 w zw. z art. 45 § 1 i 2 oraz art. 471 k.p.). Faktem jest, że to odszkodowanie jest ograniczone do wysokości wynagrodzenia za trzy miesiące, jednakże ta okoliczność powiązana z faktem, że odwołanie było działaniem organu władzy publicznej może uzasadniać ewentualne zastrzeżenia, co do zgodności z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 471 k.p. stosowanego w przypadku rozstrzygania sporów ze stosunku pracy rozwiązanego na skutek odwołania dokonanego przez organ administracji publicznej, nie zaś przyjmowania właściwości sądów administracyjnych sprzecznie z art. 3 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej argumentu polegającego na powołaniu się na orzecznictwo NSA w sprawach dotyczących odwołań dyrektorów instytucji kultury należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że te orzeczenia, które dotyczą aktu odwołania dokonanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, nie są adekwatne dla rozpatrywanego przypadku, gdyż wówczas właściwość sądu administracyjnego może wynikać nie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dotyczy to zarówno tych orzeczeń, w których taką podstawę właściwości sądu administracyjnego przyjęto, jak i tych w których powołano się na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (np. postanowienie NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OZ 39/20). Z oparciem właściwości sądów administracyjnych w sprawach odwołania dyrektora instytucji kultury dokonanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie sposób się bowiem zgodzić, gdyż zasadnie się przyjmuje, że w przypadku aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej zastosowanie ma art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 2 z 2006 r., str. 16). Zatem, skoro podstawą właściwości sądu administracyjnego w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury przez organ jednostki samorządu terytorialnego może być art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a nie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie ma potrzeby w rozpoznawanej sprawie szerszego odnoszenia się do tych orzeczeń. Nie jest w związku z tym także potrzebne jednoznaczne stwierdzenie, czy NSA orzekający w rozpatrywanej sprawie poglądy prawne przyjęte w tych orzeczeniach podziela. Można jedynie zauważyć, że także w zakresie tego rodzaju spraw stanowisko orzecznictwa NSA nie jest całkowicie jednolite, gdyż brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie odwołania dyrektora instytutu kultury przez organ jednostki samorządu terytorialnego przyjęto w postanowieniu NSA z 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 133/18 oraz w postanowieniu NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2250/11. Jeżeli zaś chodzi o te orzeczenia NSA, w których przyjęto, iż sąd administracyjny jest właściwy na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury przez inny organ administracji publicznej niż organ jednostki samorządu terytorialnego (np. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2747/18 oraz wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2492/21), to NSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargą kasacyjną poglądów prawnych przyjętych w tych orzeczeniach nie podziela. Przedstawiona wyżej argumentacja sprowadzająca się do analizy przyjęcia właściwości sądów administracyjnych w sprawie odwołania dyrektora Instytutu [...] na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ze względu na podobieństwo regulacji prawnej ma pełne zastosowanie do kwalifikacji na tej podstawie prawnej właściwości sądów administracyjnych w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury dokonanego przez inny organ administracji publicznej niż organ jednostki samorządu terytorialnego. Przede wszystkim także odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga autorytatywnej konkretyzacji i to w przypadkach podobnych do odwołania dyrektora Instytutu [...] (art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Ponadto w powołanej ustawie jest jeszcze wyraźniejsze niż w ustawie o Instytucie [...] wskazanie na właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących odwołania dyrektora instytucji kultury (art. 15 ust. 7 powołanej ustawy). Uwzględniając powyższe NSA uznał, że akt odwołania dyrektora Instytutu [...] przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 6 ust. 5 ustawy o Instytucie [...] nie jest czynnością lub aktem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego podstawy skargi kasacyjnej, które sprowadzały się do przeciwnego twierdzenia, nie są zasadne. Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności podstaw kasacyjnych, NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, gdyż, jak stanowi o tym art. 182 § 1 p.p.s.a., NSA może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.