VII SA/Wa 1383/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r. pr. G. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł. (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł. (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz 1071 ze zm. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane Dz. U. Nr 243 z 2010r., poz. 1623 ze zm. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek D. W. w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...] Starosty [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania remontu istniejącego ogrodzenia od strony drogi wojewódzkiej działki o nr ew. [...] w B. P. przy ul. J., odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił istotę i zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] sierpnia 2010r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1, w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. wniesiono sprzeciw do zgłoszenia dokonanego przez D. W. dotyczącego remontu istniejącego ogrodzenia. Podstawę zgłoszenia sprzeciwu stanowił art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz terminach rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji". W sprawie zgłoszenie zostało dokonane w dniu [...] maja 2010r., natomiast postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia zgłoszenia, organ I instancji wydał w dniu [...] maja 2010r., a termin do uzupełnienia zgłoszenia został wyznaczony do [...] lipca 2010r. Wobec nieuzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie, organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2010r., wydał decyzję wnoszącą sprzeciw. Fakt, że inwestor postanowienie odebrał dopiero w dniu [...] czerwca 2010r. nie ma wpływu na rozstrzygniecie, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ ma obowiązek przed upływem 30 dni wydać postanowienie, a jeżeli nie wydaje postanowienia w sprawie, to musi w tym terminie wydać decyzję o sprzeciwie. Inwestor postanowienie odebrał [...] czerwca 2010r. i mógł do [...] lipca 2010r. uzupełnić zgłoszenie. W aktach sprawy znajduje się zwrócona przez Pocztę Polską przesyłka z decyzją o sprzeciwie, której inwestor w określonym terminie nie odebrał. Zgodnie z art. 44 § 4 kpa uważa się taką przesyłkę za doręczoną. Dalej organ wyjaśnił, że niekompletna dokumentacja dołączona przez inwestora do zgłoszenia wymaga uzupełnienia, w związku z czym obowiązek taki nakłada się w drodze postanowienia wyznaczając termin jego wykonania. Niekompletne zgłoszenie, co do wymogów określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie wywołuje skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia sprzeciwu. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniósł D. W. po rozpoznaniu, którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...], na postawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. nadanym w dniu [...] maja 2010r., Starosta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora – D. S. W. obowiązek usunięcia braków w przedłożonych dokumentach dotyczących zgłoszenia m. in. poprzez dostarczenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działki nr ewid. [...] oraz dokładnego opisu zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych dotyczących remontu ogrodzenia. Powyższe braki należało uzupełnić w terminie do dnia [...] lipca 2010r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że postanowienie z dnia [...] maja 2010r., znak: [...], zostało skutecznie doręczone inwestorowi w dniu [...] czerwca 2010r. Ponieważ zgłoszenie było niekompletne i wydano postanowienie na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego to termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 3 rozpoczyna bieg od dnia złożenia kompletnego zgłoszenia. Dla zachowania terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed jego upływem decyzji o sprzeciwie bądź postanowienia zobowiązującego dokonującego zgłoszenie do jego uzupełnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że za początkowy dzień biegu terminu 30-dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, natomiast termin ten jest zachowany przez organ o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 kpa. Zgodnie zaś z tym przepisem, termin uważa się za zachowany m. in. jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W rezultacie za datę pewną wniesienia sprzeciwu przez organ należy uznać datę nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nie ulega również wątpliwości, że wyrażona zasada odnosi się nie tylko do decyzji wnoszącej sprzeciw, ale także postanowienia w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia. Skoro bowiem przyjmuje się, iż organ ma możliwość dokonania określonej czynności w terminie 30 dni, zarówno w postaci wniesienia sprzeciwu, jak również wydania postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia to konsekwentnie należy przyjąć, że organ zachowuje ustawowy termin 30 dni także w sytuacji, gdy takie postanowienie zostanie nadane w polskiej placówce pocztowej przed upływem ustawowego terminu. W niniejszej sprawie kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. została nadana w dniu [...] sierpnia 2010r., a więc przed upływem terminu przewidzianego do wniesienia sprzeciwu. Podsumowując swoje rozważania organ uznał, że decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł D. W. Skarżący wskazał, że postanowienie Starost [...] z dnia [...] maja 2010r., zostało mu doręczone w dniu [...] czerwca 2010r., a więc po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Tymczasem organ uznał błędnie, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest zachowany, gdyż postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2010r. zostało nadane w polskiej placówce pocztowej przed upływem ustawowego terminu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 kpa. Stanowisko takie jest nieprawidłowe. Stosownie do art. 110 kpa. związanie organu wydaną decyzją następuje dopiero od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, co stanowi wprowadzenie indywidualnego aktu administracyjnego do obrotu prawnego. Dopiero od dokonania tej czynności procesowej, jaką jest doręczenie decyzji lub jej ogłoszenie, może ona wywoływać dla strony skutki prawne. W sprawi będącej przedmiotem kontroli termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie został zachowany, co oznacza, że decyzja wnosząca sprzeciw jest rażąco wadliwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i może ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miato wpływ na wynik sprawy bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Kontrolując we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż odpowiada prawu. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przy ocenie czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009r., sygn. akt I OSK 1729/07 niepubl.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania zaaprobować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające brak kwalifikowanej wadliwości decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia przez skarżącego zamiaru remontu istniejącego ogrodzenia działki nr ew. [...]w B. P. Z akt postępowania wynika, że skarżący D. W. w dniu [...] maja 2010r. dokonał, we właściwym organie architektoniczno budowlanym, zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie ogrodzenia działki od strony drogi publicznej. Ponieważ zgłoszenie nie czyniło zadość wymogom określonym w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2010r., zobowiązał inwestora do jego uzupełnia w terminie do dnia [...] lipca 2010r. Ponieważ w zakreślonym terminie inwestor nie wykonał obowiązków, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., organ wydał decyzję wnoszącą sprzeciw. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r., jako podstawowy zarzut podniósł przekroczenie terminu do skutecznego wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem postanowienie zobowiązujące go do uzupełnienia braków zgłoszenia otrzymał po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia tj. w dniu [...] czerwca 2010r. Wobec powyższego podstawowe znaczenie dla oceny skuteczności dokonanego sprzeciwu ma ustalenie charakteru terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niekwestionowany jest pogląd, że termin ten ma charakter materialny, którego zachowanie oczekuje się od organu, co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracyjny jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu. Podkreślić jednak należy, że przepis ten, nakładający na organ określony obowiązek i wyznaczający termin do jego realizacji, nie powinien być interpretowany w sposób, który uzależnia możliwość zrealizowania obowiązku od działania innego podmiotu niż organ, w tym strony, której interes może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu. Stanowisko takie jest prezentowane m. in. wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Gd 66/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 marca 2010r., sygn. akt II SA/Op 481/9. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie poglądu, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Pogląd ten jest zgodny z uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06. Podane w tym uzasadnieniu argumenty stanowiły podstawę do odstąpienia od poglądów zawartych we wcześniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku wskazał, że konstytucyjna zasada równości wymaga, aby terminowi "wniesienie sprzeciwu" nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę. Dlatego dla określenia daty, z jaką termin uważa się za zachowany, należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji. Prezentowane w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko było kontynuowane w kolejnych orzeczeniach tegoż Sądu np. w wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08. Z tego też względu skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę nic podziela poglądów zawartych w orzeczeniach wydanych na tle innych stanów faktycznych, w których przyjęło, iż skutek prawny wywołuje dopiero doręczenie stronic pisma zawierającego oświadczenie organu. W związku z powyższym, w niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, za trafną należało uznać ocenę organów administracyjnych o prawidłowości wniesionego w sprawie sprzeciwu, a w konsekwencji uznać za uchybione zarzuty naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Z przytoczonych wyżej względów wobec bezzasadności zarzutów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.