VII SA/Wa 1396/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...], II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 ustawy - kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J. M. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem organu I instancji (Ministra Klimatu i Środowiska) z [...] marca 2021 r., znak: [...], odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie jednorodzinnej oraz czterech budynków agroturystycznych na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, że po rozpatrzeniu wniosku Wójta Miasta i Gminy [...] z 2 marca 2021 r., o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla powyższej inwestycji – organ I instancji postanowieniem z [...] marca 2021 r. odmówił skarżącej ww. uzgodnienia. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 60 ust.1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Przepis art. 95 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 z późn. zm., dalej: "p.g.g."), nakazuje ujawnienie udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem administracji geologicznej jest zapewnienie możliwości ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która mogłaby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację zgodną z racjonalnym gospodarowaniem i kompleksowym wykorzystaniem kopaliny głównej i towarzyszących. W ramach postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że trwała zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie jednorodzinnej oraz czterema budynkami agroturystycznymi na działce [...], obręb [...], gmina [...] uniemożliwi przyszłą eksplorację udokumentowanego złoża siarki rodzimej "[...]" [...]. Planowana inwestycja narusza zasadę ochrony złóż kopalin przeznaczonych do eksploatacji otworowej. J. M., pismem z 1 kwietnia 2021 r., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. postanowieniem z [...] marca 2021 r. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Minister wyjaśnił, że ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, dalej: "p.o.ś.") oraz przepisów szczególnych. Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 p.o.ś). Złoża te podlegają zaś ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.). Stwierdził, że zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. Pojęcie "racjonalności gospodarowania zasobami" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach prawa. Normami pomocnymi do jego zdefiniowania mogą być przykładowo normy dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż, a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże, warunkami hydrogeologicznymi. Nie mniej istotne są normy odniesienia związane z właściwościami górniczymi (np. technologicznymi) możliwego sposobu udostępnienia i eksploatacji złoża czy też normy ekonomiczne, związane ze sferą ekonomiki gospodarowania złożem - zarówno w czasie teraźniejszym, jak i w przewidywalnej przyszłości. Kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2323/15). Zdaniem Ministra, zasadę "racjonalnego gospodarowania zasobami złóż", o której mowa w art. 125 p.o.ś. należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko jako eksploatację (wydobycie kopaliny ze złoża), lecz także jako np. zachowanie (ochronę) złoża dla potrzeb eksploatacji w przyszłości, co implikuje z kolei zakaz zabudowy. Stwierdził, że "ujawnienie złóż" (o czym mowa w art. 95 ust. 1 p.o.ś.) polega na podaniu konkretnej nazwy i numeru oraz oznaczenie konturów ich granic w części graficznej. Skutkiem zaś ujawnienia w planie miejscowym, na obszarze nim objętym, mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości (np. poprzez zakaz zabudowy). Następnie Minister podkreślił, że przy dokonywaniu wykładni "ochrony złoża", poprzez ujawnienie istnienia udokumentowanego złoża na podstawie art. 95 ust. 1 ustawy p.g.g., zwłaszcza w studium i planie miejscowym, konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i systemowej, uwzględniającej po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia, a po drugie uwzględnienie okoliczności, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Mając na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin (i wód podziemnych) objętych prawem własności górniczej z art. 10 ust. 1 ustawy p.g.g. - z ministrem właściwym do spraw środowiska działającym jako organ administracji geologicznej - należy wywieść, że organ ten wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie powinien również kierować się ochroną złóż. Minister wskazał na wyrok NSA z 20 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 394/15, w którym Sąd stwierdził, że w art. 125 p.o.ś. ustawodawca wprowadził ochronę złóż kopalin niezależnie od tego, czy już podlegają eksploatacji, czy będą eksploatowane w przyszłości. Organ podniósł, że NSA uznał za zasadny wniosek, że na mocy tego przepisu samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony. W przypadku uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy i o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ochrona złoża przejawia się w ustaleniu przez organ administracji geologicznej, czy w projektach ww. decyzji wydawanych dla konkretnych inwestycji prawidłowo zostało ujawnione udokumentowane złoże kopaliny oraz czy planowana funkcja i sposób zagospodarowania terenu w niej określony nie ograniczy w przyszłości możliwości eksploatacji złoża. Następnie Minister wyjaśnił, że kompetencje organów administracji geologicznej w zakresie opiniowania planów miejscowych - w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych oraz uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy/decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy) - w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, związane są z prawidłowym ujawnianiem udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych i ochronę terenu ich występowania przed zagospodarowaniem, które może uniemożliwić wykorzystanie złoża i niezbędną do tego działalność górniczą bądź zagrażający czystości wód. Konsekwencją upoważnienia ministra właściwego do spraw środowiska do załatwiania spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi złóż kopalin objętych własnością górniczą jest właściwość rzeczowa tego organu do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. a także studium, planów miejscowych oraz planów zagospodarowania przestrzennego województwa, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p. Minister stwierdził, że w granicach działki [...], obręb [...], gmina [...], znajduje się udokumentowane złoże siarki rodzimej "[...]" [...]. W ocenie Ministra planowany sposób zagospodarowania powyższej działki wskazaną zabudową trwałą, spowoduje naruszenie zasady ochrony złóż kopalin. Realizacja przedmiotowej inwestycji skutkowałaby wyłączeniem ewentualnej eksploatacji złoża siarki rodzimej "[...]" [...] w przyszłości, w części objętej planowaną inwestycją. Interes strony stoi w ewidentnej kolizji z interesem społecznym. Bez wątpienia, budowa budynku mieszkalnego stoi na przeszkodzie interesowi społecznemu, jakim jest ochrona złoża W konsekwencji, Minister postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2021 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. J. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra z [...] kwietnia 2021 r., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; b) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie zasady proporcjonalności; c) art. 75 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie de facto żadnych dowodów, d) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; e) art. 80 k.p.a., poprzez brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona; f) art. 84 k.p.a., poprzez brak powołania biegłego do wydania opinii w sprawie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 125 p.o.ś., b) art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad legalizmu; c) art. 21 Konstytucji RP, poprzez faktyczne wywłaszczenie bez żadnego odszkodowania; d) art. 32 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie. Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a., wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszały rażąco prawo w sposób opisany powyżej. W przedmiotowej sprawie organ rozstrzygnął sprawę, do czego której nie był właściwy, co skutkuje nieważnością obu postanowień - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Właściwość ta określana jest w literaturze, jako zdolność prawna konkretnego organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania określonej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111). Z art. 19 k.p.a., należy również wywodzić obowiązek przestrzegania z urzędu przez organy wszystkich instancji własnej właściwości miejscowej i rzeczowej, przy czym nie ma znaczenia to, czy strona takie uchybienie wprost sygnalizuje. Ma to doniosły skutek z tego już względu, że organ niewłaściwy w sprawie nie może podejmować w niej żadnej czynności, a stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu. Waga poprawnego ustalenia przez organ własnej właściwości rzeczowej polega na tym, że jej naruszenie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez rzeczowo niewłaściwy organ. Jest to pierwsza przesłanka nieważności decyzji administracyjnej, wymieniona w pkt. 1 art. 156 § 1 k.p.a. (vide też A. Wróbel, Komentarz do art. 19, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013; P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, 17, LEX/el. 2018;). W wypadku wydania decyzji przez organ, który nie był właściwy rzeczowo, a więc w wypadku bezwzględnej nieważności orzeczenia (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) - nie ma znaczenia poprawność merytoryczna tejże decyzji. Sąd zwraca uwagę, że u.p.z.p., nie wymienia organów administracji geologicznej, właściwych w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tym niemniej, taka właściwość jest możliwa do ustalenia na podstawie art. 161 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, a nie minister właściwy do spraw środowiska. Stosownie do art. 161 ust. 3 pkt 1 – 10 i ust. i 4 p.g.g., kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska - jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji - ograniczone zostały do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacją geologiczną dotyczącą spraw określonych w pkt 1-10, a także zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów. Z powyższych przepisów określających w sposób wyczerpujący właściwość rzeczową ministra właściwego do spraw środowiska wynika wprost, że ustawodawca wyposażył ten organ w zdolność prawną jedynie do rozpoznawania i rozstrzygania określonej, a wynikającej z ww. art. 161 ust. 3 i 4 p.g.g., kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym. W katalogu spraw określających właściwość rzeczową ministra do spraw środowiska (jako organu administracji geologicznej) nie została wymieniona właściwość do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Sąd wyjaśnia również, że czym innym jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zatwierdzenie projektów robót geologicznych oraz dokumentacje geologiczne złóż kopalin, o których mowa w art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g.. Zatwierdzenie dokumentacji geologicznej złóż kopalin następuje na podstawie art. 93 ust. 2 p.g.g., a zatwierdzenie projektu robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji na podstawie art. 80 ust. 1 p.g.g. Są to odrębne sprawy z zakresu prawa geologicznego i górniczego. Zdaniem Sadu z przepisów kompetencyjnych, zawartych w art. 161 ust. 3 i ust. 4 p.g.g., nie wynika rzeczowa właściwość ministra do spraw środowiska do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inwestycja planowana jest na terenie, gdzie znajdują się złoża danej kopaliny. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Skoro więc zasadą jest, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, to ten właśnie organ jest rzeczowo właściwy (art. 161 ust. 1 p.g.g.) do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w wypadku występowania na terenie inwestycyjnym udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3266/19, CBOSA). Orzekając w przedmiotowej sprawie, tut. Sąd podzielił stanowisko wyrażone we wskazanym powyżej wyroku NSA, że uprawnienie wynikające z art. 161 ust. 3 p.g.g., powinno być interpretowane ściśle i przepis ten nie stanowi normy kompetencyjnej, wyznaczającej właściwość rzeczową Ministra, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z ustalonymi zasadami wykładni prawa przepisy zawierające normy kompetencyjnie nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być interpretowane ściśle (wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2902/18, CBOSA). W konsekwencji, wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać skierowany do właściwego miejscowo marszałka województwa i rozpoznany przez ww. marszałka województwa. W sytuacji zaś błędnego jego skierowania, powinien zostać przekazany do tego organu przez Ministra. Wobec powyższego, w tych okolicznościach sprawy, Sąd nie oceniał zarzutów podniesionych w skardze. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.