VII SA/Wa 1401/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku M. J. o stwierdzenie nieważności decyzji, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 1999 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia u M. J. choroby zawodowej narządu wzroku wymienionej w poz. 14 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. J. w dniu 17 października 2011 r. wniósł o wszczęcie postępowania i stwierdzenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ wydając decyzję "(...) zaniechał w swym działaniu ustawowego obowiązku sprawdzenia wszystkich okoliczności i przyczyn choroby zawodowej (...)". Organ podniósł jednocześnie, że na wniosek M. J. z dnia 27 lipca 2005 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 1999 r. W wyniku odwołania M. J. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2005 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 1999 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 stycznia 2007 r. uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2005 r. wskazując na potrzebę odniesienia się przy ponownym rozpoznaniu sprawy do przedstawionego przez skarżącego dowodu z chronometrażu czasu pracy z dnia 12 lutego 1998 r., przedstawiającego narażenie M. J. na promieniowanie podczerwone i ultrafioletowe podczas nadzorowania pracy spawaczy. Ponownie rozpoznając sprawę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2005 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania wskazując na potrzebę uwzględnienia przedłożonego przez M. J. chronometrażu pracy z dnia 12 lutego 1998 r. i w świetle tego dowodu dokonania analizy przesłanek wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 1999 r. odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej narządu wzroku u M. J. - wskazując, iż zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji nie może nastąpić z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat, a termin ten upłynął 8 listopada 2004 r. W decyzji tej organ stwierdził jednocześnie, że materiał dowodowy uzupełniony o chronometraż pracy z dnia 12 lutego 1998 r. i tak nie doprowadziłby do wydania korzystnej dla M. J. decyzji w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej (pomimo potwierdzenia możliwości narażenia na działanie promieniowania podczerwonego i ultrafioletowego) z uwagi na jednoznaczne orzeczenie IMPiZŚ w [...] z dnia [...] września1999 r. nr [...], w którym zdiagnozowano, że "zaćmy nie stwierdza się". Organ pierwszej rozpatrując wniosek M. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 1999 r. stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (w szczególności art. 7 i 75 K.p.a.), co przyznał Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], orzekając w tym względzie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zdaniem organu pierwszej instancji nie można jednak uznać, by naruszenie przepisów było rażące, zwłaszcza w ocenie skutków tego naruszenia. Organ wskazał, że orzeczenie lekarskie IMPiZŚ w [...] kategorycznie wykluczyło istnienie zaćmy typu zawodowego, a zatem decyzja stwierdzająca chorobę zawodową u wnioskodawcy nie mogła być wydana. Zauważył też, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 stycznia 2007 r. również nie uznał, że decyzja z dnia [...] października 1999 r. wydana była z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że w ślad za orzecznictwem sądowym przyjąć należy, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, stanowiące zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Zdaniem organu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, dlatego też należało odmówić stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. J. , utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził , że argumenty podnoszone przez M. J. wskazują, że jedyną przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] może być rażące naruszenie prawa. Żadna z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji – w sposób oczywisty – nie wystąpiła w ocenianej sprawie. Organ podkreślił, że pojęcie rażącego naruszenia prawa należy do tzw. zwrotów niedookreślonych. W dotychczasowym orzecznictwie sadowym pojęcie "rażącego naruszenia prawa" traktowane jest ze znaczną ostrożnością i w sposób sugerujący raczej zwężającą interpretację. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść aktu pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, iż w jego rezultacie powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (wyrok NSA o sygn. akt V SA 86/92). Podobne stanowisko zajmowane jest też w orzecznictwie Sądu Najwyższego (m.in. wyrok SN o sygn. akt III ARN 56/93). W sprawie III CRN 314/87 Sąd Najwyższy stwierdził, iż nie zachodzi rażące naruszenie prawa wówczas, gdy istnieje możliwość przyjęcia rozwiązania alternatywnego, co oznacza, że sama tylko odmienność interpretacyjna w odniesieniu do pewnego przepisu nie może być kwalifikowana jako "rażące" naruszenie prawa. Organ odwoławczy podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] naruszył prawo przy wydawaniu decyzji z [...] października 1999 r., nr [...]. Powyższy fakt wynika z decyzji ww. organu z [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. Naruszenie to polegało jednak na niestarannym, niewyczerpującym zbieraniu dowodów, a nie na ich zatajeniu. Nie doszło również do rażąco nieprawidłowej oceny zebranych dowodów. Ponadto, Główny Inspektor Sanitarny zgodził się ze [...] Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, że skutki niezebrania wszystkich dowodów, na które powołuje się M. J. nie były istotne dla sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że niezależnie bowiem od narażenia na czynniki szkodliwe, uzyskane w trakcie postępowania administracyjnego orzeczenia lekarskie wyraźnie stwierdzają brak występowania zaćmy związanej z wykonywaną pracą. Organ stwierdził, że skutek naruszeń prawa popełnionych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przy wydawaniu decyzji z 1999 r. nie był istotny, bowiem nawet gdyby zebrano wszystkie dowody, na które powołuje się M. J., to wobec treści orzeczeń jednostek diagnostyczno-orzeczniczych nie byłoby możliwe stwierdzenie choroby zawodowej. Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego wprawdzie decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa, nie było ono jednak rażące i nie mogło stanowić przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W ocenie organu również żadna z pozostałych przesłanek stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych nie wystąpiła w ocenianej sprawie, należało zatem utrzymać w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] naruszył przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Podniósł, że wyrokiem z dnia 29 stycznia 2007 r. Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarżący był narażony na promieniowanie podczerwone w czasie pracy zawodowej przez 33 lata, a Instytut Medycyny Pracy w [...] w badaniach lekarskich w dniu [...] czerwca 1999 r. stwierdził u skarżącego schorzenia naczyniówki oraz siatkówki obu oczu, co ujawnił dopiero w kserokopiach przysłanych skarżącemu w 2000 r. Zatajenie narażenia skarżącego na promieniowanie podczerwone oraz zatajone stwierdzenie schorzenia oczu przez IMP w [...] w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] września 1999 r. narusza prawo w sposób oczywisty, wyraźny i bezsporny i powoduje eliminację decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie wielkim ciężarze gatunkowym. Wskazał, że tak długie narażenie na promieniowanie podczerwone przez 33 lata w czasie pracy zawodowej wywołuje szczególnie schorzenia naczyniówki oraz siatkówki obu oczu o uszczerbku na zdrowiu w 100% i figuruje w wykazie chorób zawodowych. Główny Inspektora Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 1999 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia u M. J. choroby zawodowej narządu wzroku wymienionej w poz. 14 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania. Zdaniem Sądu – w kontekście obowiązującego w dniu wydania badanej decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 1999 r., nr [...] przepisu art. 235¹ oraz art. 235² ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. nr 21 z 1998 r., poz. 94 ze zm.) - organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98). Podkreślić jednocześnie należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99 Lex nr 51249). Badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z [...] października 1999 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] odmówił stwierdzenia u M. J. choroby zawodowej narządu wzroku wymienionej w poz. 14 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65 poz. 294 ze zm.). W ocenie Sądu wprawdzie decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa, to jednak nie można w niniejszej sprawie mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ ten prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u M. J. nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, w szczególności pominął dowód w sprawie w postaci chronometrażu czasu pracy skarżącego z dnia 12 lutego 1998 r., podpisanego przez przedstawiciela byłego pracodawcy skarżącego. Z chronometrażu tego wynika natomiast, że skarżący pracował z narażeniem na promieniowanie ultrafioletowe i termiczne jako spawacz przez 7 lat i jako inspektor BHP sprawujący kontrolę i dozór naprawczego spawania na oddziałach produkcyjnych - przez 26 lat pracy z czasem ekspozycji nie krótszym niż 4,5 godziny dziennie. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65 poz. 294 ze zm. - obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Podkreślenia zatem wymaga, że dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest spełnienie dwóch ustawowych przesłanek: rozpoznanie choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. oraz stwierdzenie - przynajmniej z wysokim prawdopodobieństwem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wprawdzie z chronometrażu czasu pracy M. J. z dnia 12 lutego 1998 r., pominiętego przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przy wydawaniu badanej decyzji z dnia [...] października 1999 r., wynika, że w środowisku pracy skarżącego występowały czynniki szkodliwe dla zdrowia, narażające na powstanie choroby zawodowej, to jednak istotne znaczenie ma fakt, że Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Przychodnia Chorób Zawodowych w [...] w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] września 1999 r. nie stwierdził u skarżącego choroby zawodowej narządu wzroku. Nie została zatem spełniona jedna z przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej. Nawet gdyby zatem Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy i wyczerpujący i uwzględnił ww. chronometraż czasu pracy skarżącego, to i tak nie mógłby wydać decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej narządu wzroku, skoro uprawniona jednostka medyczna właściwa do rozpoznawania chorób zawodowych nie stwierdziła u skarżącego choroby wymienionej w poz. 14 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Za słuszne należy zatem uznać stanowisko organów orzekających w trybie nieważnościowym, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] decyzji z [...] października 1999 r. W ocenie Sądu organ w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo przeprowadził weryfikację badanej decyzji z punktu widzenia, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania badanej decyzji i słusznie uznał, że decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.