VII SA/Wa 1403/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. i B. N. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1997r., - uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie organu I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. A. K. wnioskiem z dnia 17 marca 2008r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1997r., znak:[...] udzielającej M. i B. N. pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. S. i zobowiązującej inwestora do zakończenia budowy i zgłoszenia tego faktu, w terminie do dnia 10 września 1999r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu na ww. wniosek postępowania nadzwyczajnego, wydał decyzję z dnia [...] maja 2008r., znak: [...] , którą stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1997r., znak: [...]. Po rozpoznaniu odwołania M. i B. N. od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zgodnie art. 157 § 2 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Warunkiem wszczęcia postępowania na wniosek strony jest dokonanie przez organ oceny, iż pochodzi on od strony postępowania, a więc od osoby posiadającej legitymację procesową. Zatem organ zobowiązany jest do ustalenia kręgu stron postępowania. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem o charakterze legis specialis w stosunku do unormowania art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skoro A.K., występująca z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na częściowe użytkowanie budynku nie jest inwestorem, to wobec jednoznacznego brzmienia ww. przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie ma legitymacji procesowej do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle powyższej argumentacji, organ I instancji błędnie ocenił przymiot strony i wszczął postępowanie na wniosek podmiotu nieposiadającego do tego legitymacji procesowej, a następnie bezpodstawnie wydał decyzję merytoryczną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła A. K., dochodząc stwierdzenia nieważności albo uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, przepis art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane dotyczy postępowania zwyczajnego, a nie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan sprawy z daty wydania decyzji. Zatem ukształtowanie dyspozycji przepisu art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane, po dniu wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] września 1997r., nie ma wpływu na ocenę przymiotu strony skarżącej w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Ponadto, Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe postępowanie było wszczęte na wniosek A. K. i prowadzone w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego . Organ pierwszej instancji, bez wypowiedzenia się, z czego wywodził przymiot strony u dochodzącej stwierdzenia nieważności decyzji A. K. dokonał rozstrzygnięcia merytorycznego. W zaskarżonej decyzji organ II instancji zakwestionował przymiot A. K., jako strony przedmiotowego postępowania nieważnościowego i w tych warunkach uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzył prowadzone przez ten organ postępowanie. W ocenie Sądu, skarżąca trafnie podnosi zarzut naruszenia przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane wprowadzony przez art. 1 pkt 49 lit c ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80 poz.718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r., stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wcześniej przepis ten nie miał swego odpowiednika. Zdaniem Sądu, organ II instancji bezzasadnie uznał, że wobec regulacji zawartej w obecnie obowiązującym przepisie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie można, w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, rozpoznać wniosku o jego wszczęcie skoro nie pochodzi on od inwestora. Wskazać należy, że interes prawny strony postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji, jest związany ściśle z prawem materialnym, z którego wywodzi się legitymację do bycia stroną takiego postępowania. Zatem, na gruncie Prawa budowlanego powstaje zagadnienie, według jakich przepisów prawa materialnego, jeśli uległy one zmianie, należy taką legitymację ustalać. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Na podstawie tych przepisów następuje też ocena interesu prawnego stron postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna przesłanka powodująca stwierdzenie nieważności tej decyzji musi istnieć w dacie jej wydania, badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega, zatem zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. Zdaniem Sądu, jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji wynikała legitymacja stron w postępowaniu zwyczajnym, a prawidłowość zastosowania tych właśnie przepisów podlega obecnie ocenie organu nadzoru, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. O interesie prawnym strony w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie przed dniem 11 lipca 2003 r. decydowały przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, a zatem o legitymacji do wniesienia żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji decyduje też interes prawny wyprowadzony z ówcześnie obowiązujących przepisów. Legitymację do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji wydanej przed dniem 11 lipca 2003 r. wywodzić należy, zatem z art. 28 k.p.a. Stanowisko takie, Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, było wyrażane już wcześniej zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (porównaj wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 361/04, niepubl.; z 6 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 144/05, niepubl. oraz NSA z 16 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 339/06, niepubl.) jak i w doktrynie (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 332-333; L.J. Kamiński, Postępowanie administracyjne w sprawach budowlanych. Zagadnienia procesowe, wyd. Municipium S.A., s. 152-153). Należy dodać, iż wprawdzie sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest formalnie sprawą nową (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 14 czerwca 1991 r. sygn. akt III AZP 2/91, publ. OSNCP 1992, nr 1, poz. 3), lecz faktycznie stanowi ona swoistą kontynuację postępowania prowadzonego w zwykłym trybie. Brak jest uzasadnionych powodów, by w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji pozbawiać praw strony osoby, która prawa te posiadała w postępowaniu zwyczajnym i jednocześnie nie zmieniły się okoliczności stanu faktycznego na tyle, by stało się to podstawą do utraty przez tę osobę przymiotu strony postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie organ oceni, czy wniosek o stwierdzenie nieważności kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji pochodzi od podmiotu, który ma przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Organ będzie miał na uwadze to, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji bądź jej spadkobierca, lecz także taką stroną może być inny podmiot. Warunkiem niezbędnym jest jedynie wykazanie, że osoba taka posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania. Organ zobowiązany będzie do uwzględnienia tego, że pojęcie interesu prawnego, związane z uzyskaniem statusu strony postępowania, jest pojęciem prawnym. Stroną - w myśl art. 28 k.p.a. - jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Zatem interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku w trybie art.145 § 1 pkt1 lit. a, c oraz art.152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).