VII SA/Wa 1413/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. referent Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2014 r.; znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego (...) kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak (...) z dnia (...) maja 2011 r. (w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 794/10), po wszczęciu z urzędu na skutek wniosku (...), postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...), znak (...), uchylającej w całości decyzję Starosty (...) z dnia (...) lipca 2008 r., znak: (...), wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót objętych wnioskiem (...) z dnia (...) lipca 2008 r., dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwolenie na budowę, polegających na montażu urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci (...) i umarzającej postępowanie w I instancji ze względu na jego bezprzedmiotowość - umorzył postępowanie w w/w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia (...) grudnia 2009 r., znak: (...), wydanym na podstawie art. 31 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia (...) przed (...) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...), znak: (...), uchylającej w całości decyzję Starosty (...) z dnia (...) lipca 2008 r., znak: (...), wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót objętych wnioskiem (...) z dnia (...) lipca 2008 r., dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na montażu urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci (...) i umarzającej postępowanie w I instancji ze względu na jego bezprzedmiotowość. W stosunku do powyższego postanowienia z dnia (...) grudnia 2009 r., znak: (...),(...), złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2010 r, znak: (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w własne postanowienie z dnia (...) grudnia 2009 r., znak: (...). Stowarzyszenie Zwykłe (...) wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaś Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 794/10, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzając je postanowieniem GINB z dnia (...) grudnia 2009 r., znak: (...). W w/w wyroku Sąd wskazał, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu do naruszenia tych zasad doszło w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu GINB pominął okoliczność, iż w skardze zaznaczono, że założycielami Stowarzyszenia było 149 rodzin, jednakże działa ono w interesie innych członków osiedla – około 600 rodzin. Za wystarczające w ocenie Sądu należało uznać powołanie się na ogólny interes, związany za dążeniem do ochrony ludności przed szkodliwym dla zdrowia oddziaływaniem z terenu stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponadto GINB zdaniem Sądu, uznając, że w sprawie nie pojawia się istnienie interesu społecznego, nie wykazał okoliczności wyłączających istnienie tego interesu w powyższym znaczeniu. W ocenie Sądu organ zobligowany był wszcząć postępowanie, a następnie w jego toku ustalić, czy w sprawie można mówić o występowaniu interesu społecznego. Kwestia ta wymagała dokonania przez organ ustaleń zarówno faktycznych, jak i prawnych, a tego rodzaju czynności winny być przeprowadzone po wszczęciu postępowania, jako, że stanowią one złożony proces stosowania prawa. Po dokonaniu ponownej analizy sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wskazał, że zgodnie z przepisem art. 153 oraz 170 ustawy z dnia30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 31 § 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania; dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (§1). Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (§ 2). W ocenie organu w sprawie nie zaszła przesłanka dopuszczalności wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. a więc – wszczęte postępowanie należało umorzyć. Przechodząc do oceny występowania interesu społecznego w sprawie, organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że członkowie Stowarzyszenia (...) są jednocześnie właścicielami lokali mieszkalnych wraz z gruntem, znajdujących się w sąsiedztwie wybudowanej stacji bazowej. Fakt ten potwierdził wnioskodawca w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto w treści skargi wniesionej do WSA w Warszawie na postanowienie GINB z dnia (...) lutego 2010 r., znak: (...), Stowarzyszenie podnosiło, iż w sprawie kwestionowanej stacji bazowej protest złożyło 149 rodzin (pismo z dnia (...) grudnia 2009 r.), które nie były w stanie indywidualnie prowadzić postępowania i co z kolei było powodem powołania Stowarzyszenia. Zaś w treści pisma z dnia (...) stycznia2010 r., Stowarzyszenie wskazywało, iż fakt usytuowania stacji bazowej na terenie, na którym znajduje się gęsta zabudowa mieszkaniowa powinien być zakwalifikowany jako naruszenie interesu społecznego mieszkańców. Przedmiotowa inwestycja, której dotyczyło zgłoszenie, powoduje bowiem uboczne skutki dla mieszkańców w bliskim sąsiedztwie w postaci niekorzystnego wpływu na zdrowie i samopoczucie, w postaci, "niekonwencjonalnego łzawienia oczu, bezsenności oraz ciągłego zmęczenia fizycznego, występującego zwłaszcza u dzieci". Z pism Stowarzyszenia kierowanych do organu wojewódzkiego oraz do GINB wynika także, iż Stowarzyszenie występuje w imieniu mieszkańców ulicy (...). Organ zaznaczył, że z analizy w/w dokumentacji budowlano-środowiskowej opracowanej dla stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci "(...) budowlana (opis techniczny) wynika, że inwestycja przewiduje montaż trzech masztów rurowych o wysokości 2,9 m na szczycie wieży ciśnień oraz montaż sześciu anten na trzech wspornikach antenowych na poziomie 28,50 m n.p.t. i montaż trzech anten na poziomie 30,0 m. Planowana inwestycja przewidywała również instalację urządzeń sterujących na projektowanych rusztach podporowych posadowionych na płytach żelbetonowych nietrwale związanych gruntem oraz wykonanie barierki ochronnej oraz konstrukcji do montażu drabinek kablowych prowadzonych po trzonie wieży. Organ stwierdził, że wpływ powyższej inwestycji na środowisko (w tym ludzi)polega na emisji promieniowania elektromagnetycznego. Dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi, określony został w tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia (...) października 2003 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów(Dz. U. z 2003r. nr 192, poz. 1883)i wynosi 0,1 W/m2. Oznacza to, że ustawodawca ocenił, iż promieniowanie o wartości do 0,1 W/m2, jest bezpieczne dla ludzi. Organ ustalił, że ze znajdującego się w aktach sprawy "Raportu oddziaływania na środowisko stacji bazowej" wynika, że obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od W/m2 będą występować maksymalnie w odległości 49,2 m od anteny wyłącznie na wysokości nie mniejszej niż 2 m od powierzchni, na której mogą przebywać ludzie (powyżej wysokości 24,6 m n.p.t.) – strona 13 Raportu. Organ zaznaczył, że przeprowadzone w kwietniu 2009 roku pomiary wartości natężenia pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez kwestionowaną stację według sprawozdania nr (...), które wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w (...) w dniu (...) lipca 2009 r. – nie przekroczyły dopuszczalnych poziomów określonych w przepisach (pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w (...) z dnia (...) lipca 2009 r., znak: (...). Organ podkreślił, że skoro właściwy organ ochrony środowiska nie stwierdził przekroczenia emisji pól elektromagnetycznych, co według Stowarzyszenia przesądza o istnieniu interesu społecznego mieszkańców budynków mieszkalnych znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej stacji bazowej – wyłączone jest tym samym zastosowanie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. w omawianej sprawie. Organ dodał, że również Prezydent Miasta (...), stwierdził, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (pismo Urzędu Miasta (...) z dnia (...) stycznia 2008 r., znak: (...)). W związku z powyższym organ umorzył wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2008r., nr (...), znak: (...). Decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia (...) maja 2011 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jej uchylenie. Rozstrzygając zasadność skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzje GINB zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia7 października 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 794/10. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji z dnia (...) czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy rozpoznające ponownie sprawę uwzględniły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 794/10. Zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności, a następnie organ rozważył kwestię istnienia interesu społecznego i interesu osób trzecich. Oceniając ustalenia i rozważania organu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy trafnie uznały, że skoro nie doszło do przekroczenia emisji pól elektromagnetycznych, co według skarżącej świadczy o istnieniu interesu społecznego mieszkańców budynków mieszkalnych znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej stacji bazowej, nie kwalifikuje się ona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wyłączone jest zastosowanie art. 31 § 1 k.p.a. i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...)sierpnia 2008 r., nr (...) należało umorzyć. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 1978/11 oddalił skargę na decyzję GINB z dnia (...) czerwca 2011 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie Zwykłe (...). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 1913/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r. oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2011 r., znak: (...). W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zarówno GINB rozpatrujący sprawę po orzeczeniu kasacyjnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 17 października 2010 r. w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 794/10 jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 1978/11 w sposób całkowicie niezgodny z prawem odczytują i w konsekwencji stosują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że jak wynika z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jak to miało miejsce w przypadku Stowarzyszenia w rozpoznanej sprawie, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie zaś z art. 31 § 2 k.p.a. to organ administracji publicznej uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania, a uznając żądanie organizacji społecznej za nieuzasadnione, wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tak więc, wbrew całkowicie błędnym twierdzeniom WSA, ocena zasadności żądania wszczęcia postępowania sformułowanego przez organizację społeczną dokonywana ma być przez organ administracji przed wszczęciem postępowania, a nie – jak mylnie twierdził WSA – po jego wszczęciu. W konsekwencji uznanie żądania organizacji społecznej za bezzasadne przez organ administracji powoduje – zgodnie z brzmieniem art. 31 § 2 zd. 2 – wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a nie wszczęcie postępowania, a potem jego umorzenie. Wbrew twierdzeniom WSA takie rozwiązanie nie ogranicza też praw organizacji społecznej, bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zaskarżalne w drodze zażalenia a więc, w dalszej kolejności, może zostać poddane kontroli Sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyprowadził więc wadliwe wnioski z przyjętego stanu faktycznego sprawy naruszając tym samym przepisy inne niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę w związku z wyrokiem NSA z dnia 11 marca 2014 r, o sygn. akt: II OSK 1913/12 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2014 r., znak: (...) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) maja 2011 r., znak: (...) umarzającą wszczęte z urzędu na skutek wniosku Stowarzyszenia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ wprawdzie przytoczył treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 11 marca 2014 r. o sygn. akt: II OSK 1913/12, jednakże wskazał, że jest związany wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. o sygn. akt: VII SA/Wa 794/10 z mocy art. 153, 170 i 171 p.p.s.a. Skoro zaś skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługuje przymiot strony postępowania, a GINB postanowieniem z dnia (...) lutego 2011 r., znak: (...) postępowanie o stwierdzenie nieważności wszczął, należało je jako bezprzedmiotowe umorzyć. W skardze do WSA w Warszawie Stowarzyszenie (...) wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania a mianowicie przepisów: art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez wszczęcie z urzędu postępowania z jednoznacznym jego umorzeniem bez zbadania czy decyzja objęta wnioskiem jest dotknięta wadami rażącego naruszenia prawa. Ponadto dokonywanie ustaleń o charakterze nie merytorycznym, które nie podlegają już ocenie na tym etapie postępowania. art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez nie wskazanie w osnowie decyzji podstawy prawnej, z której wynika, iż organ po wszczęciu z urzędu postępowania może zaniechać merytorycznej oceny decyzji, co, do której wszczęto postępowanie. art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej albowiem literalne brzmienie art. 31 § 2 nie dopuszcza takiej możliwości. art. 153, 170, 190 p.p.s.a. poprzez odmowę podporządkowania się prawomocnemu wyrokowi NSA II OSK 1913/12 z dnia 11 marca 2014 r. i ponowne wydanie decyzji o identycznej treści, pomimo że NSA nie uznał jej za zgodną z prawem z uwagi na brak przepisu prawa umożliwiającego jej wydanie. art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a oraz 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez zaniechanie merytorycznej oceny objętej wnioskiem organizacji z uwagi na stwierdzenie braku sprawy administracyjnej, która może podlegać kontroli z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył co następuje: Skarga została uwzględniona bowiem sąd rozpoznając skargę jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 1913/12, który nie tylko uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia7 lutego2012 r. w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 1978/11, ale także uznał za konieczne rozpoznanie wniesionej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2011 r., znak: (...) Skoro więc organ wydał taką samą decyzję, jak poprzednio, w więc ponownie utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) maja 2011 r., znak: (...), Sąd który sprawę rozpoznaje obecnie jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a W wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 1913/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ administracji publicznej powinien wziąć pod uwagę zawarte w uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed podejmującym rozstrzygnięcie organem administracji publicznej. Szczególnie organ powinien pamiętać o konieczności stosowania w pierwszej kolejności wykładni literalnej przepisów, szczególnie kiedy ona daje jednoznaczne i niepodważalne rezultaty. Organ orzekający powinien też przeprowadzoną w sprawie analizę i podjęte na jej podstawie rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadnić, aby strony postępowania miały pewność, że rozstrzygnięcie oparte jest na rzeczywistych przesłankach a nie na przypadkowości. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że ocena zasadności żądania wszczęcia postępowania sformułowanego przez organizację społeczną dokonana może być przez organ administracji przed wszczęciem postępowania, a nie po jego wszczęciu. W konsekwencji uznanie żądania organizacji społecznej za bezzasadne przez organ administracji powoduje –zgodnie z brzmieniem art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a. wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania, a nie wszczęcie postępowania, a potem jego umorzenie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny takie rozwiązanie nie ogranicza praw organizacji społecznej, bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zaskarżalne w drodze zażalenia, a więc w dalszej kolejności może zostać poddane kontroli Sądu administracyjnego. Natomiast organ administracji publicznej umarzając postępowanie na podstawie art. 105 kpa stwierdził, że w przypadku uznania, iż w sprawie nie zaszła przesłanka dopuszczalności wszczęcia postępowania o które mowa w art. 31 § 1 kpa – wszczęte postępowanie należy umorzyć. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzję ją poprzedzającą, bowiem umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego nastąpiło z naruszeniem art. 105 k.p.a. Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.