VII SA/Wa 1420/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Decyzją z [...] lutego 2018 r. Nr [...] Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji), działając na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwanej dalej: P.b.) oraz art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku W. C. (dalej: inwestor, uczestnik postępowania), zmienił w zakresie rysunków zamiennych do projektu budowlanego własną decyzję ostateczną nr [...] z [...] października 2014 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji handlowej z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...] i [...] w [...] (projekt zagospodarowania terenu obejmuje działki nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), zmienioną następnie decyzją własną nr [...] z [...] lipca 2015 r., znak: [...]. W sentencji niniejszej decyzji stwierdzono, że zatwierdzone zmiany dotyczą: - rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych i instalacyjnych budynku, -charakterystycznych parametrów budynku, takich jak: powierzchnia użytkowa, powierzchnia całkowita, kubatura, - nadbudowy części kondygnacji w poziomie 2 piętra, - przebudowy w zakresie zmiany geometrii rampy i jej zadaszenia, - ukształtowania terenu działki inwestora, w tym wielkości i usytuowania projektowanych terenów utwardzonych, - zestawienia powierzchni zagospodarowania terenu w granicach terenu opracowania, - warunków zapewnienia miejsc postojowych dla potrzeb obsługi przedmiotowego budynku, w tym zmiany ilości miejsc postojowych w garażu podziemnym z 68 na 66 sztuk tych miejsc. Ponadto zmieniono treść pkt 1 lit. i sentencji decyzji ostatecznej Starosty nr [...] z [...] października 2014 r. w ten sposób, że otrzymał on brzmienie: "Przed oddaniem budynku do użytkowania inwestor jest obowiązany zapewnić dla potrzeb obsługi przedmiotowego budynku usługowego łącznie 85 miejsc postojowych dla samochodów osobowych zgodnie ze wskaźnikiem określonym w § 27 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]". Inne warunki wynikające z decyzji nr [...] z [...] października 2014 r. znak: [...] wydanej przez Starostę, zmienionej następnie decyzją własną nr [...] z [...] lipca 2015 r., pozostają bez zmian. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że po wpływie wniosku inwestora z [...] grudnia 2017 r. w zakresie ww. zmiany decyzji nr [...] ustalił, że projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część składową projektu budowlanego, jest zgodny z: a) ustaleniami § 48 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) przepisami techniczno - budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 poz. 1422 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem z 2002 r.). Przedmiotowy teren oznaczony na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem "UM" przeznaczony został pod usługi nieuciążliwe, w tym: handel, gastronomia, rzemiosło, kultura, turystyka, oświata, zdrowie, administracja, biura, banki jako przeznaczenie podstawowe. Zgodnie z wyliczeniem przedstawionym w projekcie budowlanym, stosownie do § 27 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], dla potrzeb przedmiotowej inwestycji należy zapewnić łącznie 85 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Zgodnie z projektem budowlanym inwestor zapewnia 87 miejsc postojowych zlokalizowanych w liczbie 66 sztuk w garażu podziemnym przedmiotowego budynku oraz w liczbie 21 sztuk poza terenem działki inwestorskiej stosownie do § 27 ust. 2 ww. uchwały, z czego 17 miejsc postojowych zapewnionych zostanie w pasach drogowych ul. [...] i ul. [...] na podstawie zgód Burmistrza Miasta [...] wyrażonych w pismach z dnia: [...] października 2013r. (znak: [...]) i [... września 2014 r. (znak: [...]) oraz 4 miejsca postojowe zapewnione zostaną na działce nr ew. [...] w [...] za zgodą ich właściciela. Dokumentacja projektowa uzgodniona została: 1) w zakresie zgodności projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych - bez uwag; 2) pod względem zgodności z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych - bez zastrzeżeń. Zmiana zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji przyległego do drogi publicznej w zakresie możliwości włączenia do drogi gminnej – ul. [...] ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą została pozytywnie uzgodniona pismem z [...] stycznia 2018 r. znak: [...], wydanym przez Burmistrza Miasta [...]. Zmiana zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości została pozytywnie zaopiniowana przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) pismem z [...] czerwca 2015 r. znak: [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] GDDKiA zezwoliła na przebudowę (rozbudowę) zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości. Stosownie do zakresu zmian zatwierdzonych niniejszą decyzją nie zachodziła konieczność dokonania ponownego uzgodnienia zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji z zarządcą drogi krajowej. Ilość miejsc postojowych w garażu podziemnym przedmiotowego budynku została zmniejszona w stosunku do liczby tych miejsc w zatwierdzonym decyzją Starosty nr [...] z [...] lipca 2015 r. znak: [...] projekcie budowlanym, zaś ww. zjazd o parametrach zjazdu publicznego, zgodnie z informacjami zawartymi w projekcie budowlanym oraz treścią mapy do celów projektowych, został już wykonany według odrębnego opracowania. Część terenu przedmiotowej inwestycji w pasie wzdłuż drogi krajowej znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej "A", wskazanej na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2018 r. znak: [...], wydanym przez Kierownika Delegatury w [...] działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uzgodniono przedmiotową inwestycję pod względem konserwatorskim. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. F. (dalej: skarżący), kwestionując zapis dotyczący pozytywnego zaopiniowania i zezwolenia przez GDDKiA na przebudowę (rozbudowę) zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości. Skarżący zarzucił bezpodstawne powoływanie się na pozytywne zaopiniowanie zjazdu do działki nr [...], gdyż toczy się postępowanie o zmianę projektu organizacji ruchu w obrębie działek o numerach: [...] i [...] ze względu na kolizję zjazdów (zbyt mała odległość między zjazdami). W uzasadnieniu odwołania nadmienił, że po wybudowaniu zjazdu do posesji nr [...] w listopadzie 2017 r. został zlikwidowany zjazd do działki nr [...], z której korzysta skarżący oraz najemcy [...]. Skarżący przedstawił szereg podjętych przez siebie czynności skierowanych do GDDKiA w kierunku poprawy błędnie wybudowanego zjazdu, W piśmie z [...] kwietnia 2018 r., nazwanym również odwołaniem, skarżący poinformował, że decyzja GDDKiA z [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] jest już nieaktualna, bowiem z pisma GDDKiA z [...] lutego 2018 r. znak: [...] wynika, że opracowany zostanie zamienny projekt organizacji ruchu w celu poprawy obsługi komunikacji jego nieruchomości. Jego zdaniem droga dojazdowa jest integralną częścią decyzji projektu budowlanego, a więc do czasu wydania nowej decyzji w sprawie zjazdu, powinno być wstrzymane przedmiotowe postępowanie. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Wyjaśniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że dokonał stosownych sprawdzeń przedstawionych przez inwestora zmian w projekcie budowlanym i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 32-35 P.b. Za organem I instancji ocenił, że przedmiotowy projekt zamienny jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne w zmienionej postaci nie narusza żadnego z przepisów P.b., decyzji o warunkach zabudowy oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konsekwencją powyższego było wydanie decyzji umożliwiającej realizację inwestycji w zmienionej postaci. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Wojewoda stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, ponieważ kwestionowana budowa zjazdu z ulicy [...] nie jest przedmiotem skarżonej decyzji. Powyższe potwierdza projekt zagospodarowania terenu, zawarty w sporządzonym w listopadzie 2017 r. projekcie budowlanym pt.: "Rysunki zamienne do projektu budowlanego", zgodnie z którym zarówno parking jak i zjazd są projektowane wg. odrębnego opracowania (str. 7). Ponadto w części opisowej projektu zagospodarowania terenu autor wskazał, że nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z ulicy [...], wykonany według odrębnego opracowania. Analogiczne zapisy widnieją na dwóch poprzednich planach zagospodarowania, tj. stanowiących załącznik do decyzji: Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] i Nr [...] z dnia [...] lipca 1015 r., znak: nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, spór pomiędzy skarżącym a GDDKiA nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Od decyzji Wojewody skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez wydawanie błędnych decyzji, nieprzystających do rzeczywistości. Wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu ewidentnych naruszeń wielu przepisów budowlanych, które mają istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazał, że nie ma prawidłowego wjazdu do jego posesji, ponieważ łuk wyjazdu z działki nr [...] zazębia się z wjazdem i wyjazdem z działki nr [...]. Kwestionuje zaskarżoną decyzję, gdyż droga zjazdowa jest integralną częścią wydawania pozwolenia na budowę. W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2019 r. (k.98-100 akt sądowych) pełnomocnik skarżącego uzupełniła skargę wskazując, że zaskarżona decyzja dodatkowo narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. W tym zakresie podniosła, że wprawdzie nie obejmuje ona swoim zakresem wydania zgody na lokalizację zjazdu do nieruchomości oznaczonej nr [...], to jednak sposób zagospodarowania, w szczególności lokalizacja parkingu oraz wjazdu do niego, spowodowała utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości skarżącego oraz stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa drogowego. Jednocześnie zarzuciła naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego oraz przepisów Konstytucji RP: art. 20, art. 21, art. 64 w związku z art. 32 przez to, że kwestionowany sposób usytuowania przedmiotowego zjazdu powoduje spadek wartości działki skarżącego oraz trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na wynajmie lokali usługowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 28 stycznia 2019 r. (k.95-96 akt sądowych) pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi, ponieważ proponowane zmiany w projekcie budowlanym nie dotyczyły wjazdu na teren inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 36a ust. 1 P.b., zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższy przepis określa zasadę, zgodnie z którą wykluczona zostaje możliwość odejścia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 55/18, publ. Lex nr 2560295, wyrok WSA w Gliwicach z 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 644/2018, publ. Lex nr 2582998). Zgodnie z art. 36a ust. 1 pkt 3 P.b., w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Zatem wydanie decyzji (zmieniającej) na podstawie art. 36a ust. 1 P.b. podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę (art. 32-35 P.b.). Oczywistym jest, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 P.b., może dotyczyć wyłącznie zamierzonych, a nie dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 w związku z art. 36a ust. 1 i ust. 3 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem należy mieć również na uwadze treść art. 35 P.b., w którym został określony zakres działania organu administracji architektoniczno - budowlanej w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Warto zwrócić uwagę, że organ ten został przede wszystkim pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną zamiennego projektu. Ocenie organu może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest sprawdzenie zgodności zamiennego projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno - budowlanymi. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności zamiennego projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b.), a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 P.b.) uprawnienia budowlane. Z akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wszystkie ww. wymagania w przedmiotowym przedsięwzięciu inwestycyjnym zostały spełnione. Nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji w przedmiotowym postępowaniu badały przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamierzenia inwestycyjnego jedynie w zakresie objętym zmianami, na które składają się: rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne i instalacyjne budynku, charakterystyczne parametry budynku, takie jak: powierzchnia użytkowa, powierzchnia całkowita, kubatura, nadbudowa części kondygnacyjnej w poziomie 2 piętra, przebudowa w zakresie zmiany geometrii rampy i jej zadaszenia, ukształtowanie terenu działki inwestora, w tym wielkości i usytuowania projektowanych terenów utwardzonych, zestawienie powierzchni zagospodarowania terenu w granicach terenu opracowania oraz warunki zapewnienia miejsc postojowych dla potrzeb obsługi przedmiotowego budynku, w tym zmiany ilości miejsc postojowych w garaży podziemnym z 68 na 66 sztuk tych miejsc. Jak wynika z powyższego zestawienia, kwestionowany przez skarżącego zjazd z drogi krajowej, w szczególności w zakresie jego geometrii, nie jest przedmiotem skarżonej decyzji; znajduje się on poza granicami terenu opracowania, wskazanymi na rysunku projektu zagospodarowania terenu, na działce nr [...], która nie była ujęta w decyzji Starosty, jak również we wniosku inwestora. Stąd zarzuty skarżącego odnoszące się do tego zjazdu nie znajdują uzasadnienia w przedmiotowej sprawie. Niezasadny jest również zarzut skarżącego, że sposób lokalizacji parkingu oraz wjazdu do niego spowodował utrudnienia w korzystaniu z jego nieruchomości nr [...], ponieważ przedmiotowe rysunki zamienne, a tym samym kontrola organów pod względem zgodności z prawem, nie dotyczyła tych kwestii. Zarówno projektowany parking, jak i projektowany zjazd są objęte odrębnym opracowaniem (strona 7 projektu budowlanego zamiennego). Organy w przedmiotowej sprawie są ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2641/17, publ. Lex nr 2548975). Nie mogą wykroczyć ze swoją kontrolą poza zakres projektu zamiennego, ponieważ w pozostałym zakresie mamy do czynienia z ostateczną decyzją Starosty z [...] października 2014 r., Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, zmienioną już raz decyzją Nr [...] z [...] lipca 2015 r. (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 478/2018, publ. Lex nr 2503201). Jak wynika z pisma z [...] stycznia 2019 r. skarżący ma jednak świadomość, że zaskarżona decyzja nie dotyczy spornego wjazdu. W aktach administracyjnych znajduje się nawet jego wniosek z [...] stycznia 2018 r. o wydanie zezwolenia na przebudowę nowo wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] w [...] (ul. [...], działka nr [...]) do nieruchomości oznaczonej nr [...] oraz korespondencja z GDDKiA w tym zakresie. To do zarządcy drogi krajowej nr [...] skarżący powinien kierować wszelkie wnioski, zapytania i pisma związane ze zmianą organizacji ruchu na spornym odcinku tej drogi, obejmującym zjazd do jego działki. Poza przedmiotowym postępowaniem powinny być również podejmowane ewentualne próby ugodowe skarżącego i inwestora w tym zakresie. W ocenie Sądu, organy orzekające w tej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W swoim postępowaniu uwzględniły również art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., z którego wynika, że w procesie budowlanym należy zapewnić poszanowane, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżący był stroną przedmiotowego postępowania z wszystkimi należnymi mu w tym zakresie prawami. Wobec niewątpliwych ustaleń, że kwestionowana budowa zjazdu nie jest przedmiotem zaskarżonej decyzji, nie ma mowy o uwzględnieniu zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP i kodeksu cywilnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.